公款用途应否作为挪用公款罪的客观要件
陕西省岐山县人民检察院 王维新
《刑法》第384条第1款规定：“国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动的，或者挪用公款数额较大、进行营利活动的，或者挪用公款数额较大、超过三个月未还的，是挪用公款罪…”由此可见，“公款用途”是挪用公款罪的构成要件之一。而“公款用途”部分又可分为“消费型挪用公款”、“营利型挪用公款”和“非法型挪用公款”，其客观要件也是各不相同，从而极大地丰富了挪用公款罪客观要件的内涵。
针对挪用公款归个人使用的三种不同用途，法律及司法解释相应规定了不同的挪用数额和挪用时间：公款用于营利活动、非法活动以外的，需挪用公款数额较大并且超过3个月未还才构成挪用公款罪；公款用于营利活动的，只需挪用公款数额较大即可构成挪用公款罪；而公款用于非法活动的，既无挪用数额的限制，也无挪用时间的限制。虽然公款用途对挪用公款罪的成立起着决定性作用，但是，笔者认为，公款用途不应作为挪用公款罪的客观要件，其理由为：
第一，公款用途属于犯罪动机的范畴，一般不应构成犯罪的客观要件。刑法通论认为，犯罪目的和犯罪动机存在本质性的区别。犯罪目的是行为人希望通过实施犯罪行为达到某种危害社会结果的心理态度，而犯罪动机则是刺激犯罪人实施犯罪行为以达到犯罪目的的内心起因就性质而言，犯罪目的总是违法，犯罪动机则不一定违法。就行为对客体所起的作用来说，目的行为必然要侵害一定的客体，但动机行为则不一定对客体构成侵犯。因而在刑事司法中，总是根据目的行为定罪，而不是根据动机行为定罪。也正是基于此，刑事立法只能把目的行为规定为犯罪构成的客观要件，动机行为则于犯罪的成立不生影响。据此，《刑法》第384条对挪用公款罪客观要件的规定有悖于这一规律，因为在挪用公款犯罪过程中“挪用”行为属于目的行为，而挪用公款后支配公款行为属于动机行为，其公款具体用途并不影响挪用公款罪的成立。
第二，公款用途并没有侵害挪用公款罪的犯罪客体。就行为对犯罪客体的作用来说，侵害公款使用权、国家工作人员职务的廉洁性的，是挪用公款中的“挪用”行为——目的行为，而非对公款后续的支配行为——动机行为，即便有些支配行为（如挪用公款进行赌博、走私等）也侵害了某种犯罪的客体，但其侵害的是另一种法律关系和犯罪客体。因而，从挪用公款的社会危害性来看，“挪用”行为总是违法的，伴随着社会的危害性，而公款支配行为则不一定违法，也不一定具有社会危害性。例如，行为人因投资证券的需要而挪用公款30万元，这里的挪用30万元是目的行为，是违法的，也是具有社会危害性的；投资证券则是动机行为，显然这一动机并不违法，也不具有社会危害性。又如行为人将挪用的公款给亲人治病，给孩子缴纳上大学的学费这一行为本身，并不是危害社会的行为。这表明了，挪用公款之后的公款具体用途的“支配行为”对挪用公款罪的构成并无影响。因此，刑法无需将公款用途的“支配行为”规定为挪用公款罪的客观要件。
第三，将公款用途作为挪用公款罪的客观要件，同样破坏了刑事法律体系条文之间的内在逻辑关系。从犯罪客体上看，贪污罪和挪用公款罪同属于贪污贿赂犯罪，侵犯的是同类客体，具有同质性。而根据刑法规定发现，贪污罪中并没有将贪污后的公款用途作为贪污罪的客观要件，但是在实践中存在行为人贪污后公款用于营利活动、非法活动或其他活动的情形，这与刑法和相关司法解释对挪用公款罪的具体用途进行浓墨重彩的规定的做法形成了鲜明的对比，导致了刑法条文内在逻辑结构的失调。同样刑法对其他侵犯财产权能的犯罪，如受贿罪、职务侵占罪、盗窃罪、诈骗罪（不包括挪用资金罪）等均未以用途作为犯罪的构成要件。因而，刑法关于挪用公款罪用途的规定是有悖于刑法体系内在的逻辑关系。
作者：王维新
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关于印发《吐鲁番地区土地储备交易管理办法》和《吐鲁番地区土地交易管理办法》的通知
新疆维吾尔自治区吐鲁番地区人民政府
关于印发《吐鲁番地区土地储备交易管理办法》和《吐鲁番地区土地交易管理办法》的通知
吐地行〔2010〕59号
各县（市）人民政府、地直有关单位：
《吐鲁番地区土地储备交易管理办法》、《吐鲁番地区土地交易管理办法》已经地区行署同意，现印发给你们，请遵照执行。
二○一○年五月二日
吐鲁番地区土地储备交易管理办法
第一章 总 则
第一条 为完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力，根据《国务院办公厅关于土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）、《国土资源部、财政部、中国人民银行关于印发〈土地储备管理办法〉的通知》（国土资发〔2007〕277号）等有关规定，制定本办法。
第二条 吐鲁番地区行政区范围内的土地储备交易适用本办法。
第三条 本办法所称土地储备交易，是地区、县（市）人民政府国土资源行政主管部门为实现调控土地市场、促进土地资源的合理利用目标，对土地进行收购（征收、收回）、前期开发、供应，实现土地资产保值增值，合理配置土地资源的行为。
第四条 吐鲁番地区国土资源储备交易中心（以下简称储备交易中心）是受吐鲁番地区行政公署、吐鲁番市、鄯善县、托克逊县人民政府委托，按照地区行政公署批准的年度土地储备计划，负责实施土地收购、储备及交易工作，接受吐鲁番地区行政公署领导，隶属于吐鲁番地区国土资源局。
吐鲁番地区土地储备交易工作的具体实施，由地区国土资源储备交易中心承担。
第五条 土地储备交易坚持“统一规划、统一收购、统一储备、统一供应”的原则，由政府垄断土地一级市场，实行政府专营，任何单位或个人不得收购、储备或交易土地。
第二章 计划与管理
第六条 土地储备实行计划管理。地区、县（市）人民政府发改、规划、国土资源管理、财政及人民银行分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报地区行政公署、县（市）人民政府批准。
第七条 国土资源储备交易中心应依照法律、法规，并按本办法的规定对依法征收、收回、收购的土地进行开发利用，集体所有土地需要储备必须依法办理征收手续，土地收购储备应依法办理土地权属变更登记手续。
第八条 地区、县（市）计划、建设、规划、财政、房产、国土等管理部门应按照各自职责、协助好土地储备的相关工作。
第三章 土地储备的范围和程序
第九条 下列土地可以纳入土地储备范围：
(一)国有土地使用者未按照土地使用权出让合同规定支付土地使用权出让金或未按合同约定期限进行开发,被依法收回的土地;
(二)出让国有土地使用年限届满,土地使用者未申请续期或申请续期未获批准,被依法收回的土地;
(三)因单位搬迁、解散、撤销、产业结构调整等原因停止使用原划拨的国有土地；
(四)因企业破产、搬迁等原因停止使用原出让的国有土地；
(五)原划拨土地改变用途为商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性项目的土地;
(六)已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地和由未利用地变更新增的建设用地;
(七)因实施城市规划和土地调整,地区、县（市）人民政府指令收购的土地;
(八)交易价格明显低于市场价格,政府优先购买的土地;
(九)以出让方式取得土地使用权后无力继续开发和不具备转让条件的土地;
(十)土地使用权人申请国土资源储备交易中心收购的土地;
(十一)闲置期限满两年的国有建设土地；
(十二)其他需要进行收购储备的国有土地。
第十条 土地收购储备程序：
（一）资料收集。符合本办法收购条件的国有土地，土地使用权人应向国土资源储备交易中心提交下列资料：
1、土地收购申请书
2、法人资格证明书
3、授权委托书；
4、营业执照；
5、土地使用权证及附图；
6、房屋所有权证及产籍平面图；
7、其他需要提交的资料。
（二）权属核查。国土资源储备交易中心对申请人提供的土地和地上建筑物面积、四至范围、土地用途等情况进行实地调查核实。
（三）征询意见。国土资源储备交易中心根据申请和实际调查的情况，向规划行政主管部门征询规划意见。
（四）费用测算。国土资源储备交易中心根据调查及征询意见结果，会同有关部门进行土地收购费用测算评估；实行土地置换的要进行相应的土地费用测算。
（五）方案报批。国土资源储备交易中心根据土地权属调查、收购费用测算的结果及规划行政主管部门的意见，拟定土地收购的具体方案，经国土资源行政主管部门审核，并报地区行政公署、县（市）人民政府批准后实施。
（六）签订合同。收购方案经批准后，由国土资源储备交易中心与原土地使用权人签订《国有土地使用权收购合同》。
（七）收购补偿。国土资源储备交易中心根据《国有土地使用权收购合同》约定的金额、期限和方式，向原土地使用权人支付土地收购费用；实行土地置换的，进行土地置换的差价结算。
（八）权属变更。国土资源储备交易中心根据《国有土地使用权收购合同》约定支付收购费用后，原土地使用权人与国土资源储备交易中心共同向县（市）国土资源管理部门申请办理土地变更登记，并向县（市）房产管理部门依法申请房产灭籍。
（九）交付土地。根据合同约定的期限和方式，原土地使用权人向国土资源储备交易中心交付被收购的土地和附着物，被收购的土地使用权经交付，即纳入储备。
第十一条 《国有土地使用权收购合同》应包括以下内容：
（一）收购土地的位置、面积、用途及权属依据；
（二）土地收购补偿费用及其支付方式和期限；
（三）交付土地的期限和方式；
（四）双方约定的其他权利和义务；
（五）违约责任；
（六）纠纷的处理。
第十二条 《国有土地使用权收购合同》已经签订，即产生法律效力，双方当事人必须全面履行合同约定的各项义务。收购以出让方式取得的土地，应当报经人民政府批准，依法解除原出让合同后，方可收回其土地使用权。
第十三条 土地收购补偿费一般按收购土地的开发成本计算，出让的土地使用权补偿费还应包括对土地使用权已支付的土地出让金的补偿，但应扣除原土地使用权人已实际使用期间应付出的土地出让金部分。
第十四条 土地收购补偿可通过以下方式确定：
1、依据当地政府确定的基准地价和国家有关规定进行评估，并经当地国土资源管理部门依法确定。
2、按土地用途的征地成本加开发费中间价确定。
3、以土地置换方式进行储备的，按前两款方式分别确定置换土地收购补偿费，由国土资源储备交易中心与原土地使用权人结算差价。
第四章 储备土地前期开发利用
第十五条 国土资源储备交易中心可以下列方式对收购储备的土地进行土地前期开发和利用：
（一）前期开发。国土资源储备交易中心须完成储备土地的地上建筑物及附着物的拆迁、土地平整等工作。
（二）土地利用。储备土地在未处置前，经国土资源行政主管部门和规划行政主管部门批准后，可临时改变土地用途使用。
第十六条 储备土地需要处置的，在处置前其每宗土地的用途、年限、规划条件及处置方案，由国土资源行政主管部门会同发改、规划等部门共同拟定，报经地区行政公署或县（市）人民政府批准后，由地区国土资源储备交易中心组织实施。
第五章 土地储备的交易
第十七条 土地交易实行计划管理。地区、县（市）人民政府、发改、规划、国土资源管理等部门应根据城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地交易计划，报地区行政公署、县（市）人民政府批准。
第十八条 吐鲁番地区土地供应除国家大型能源、交通、水利等基础设施用地外，其他用地均按照土地交易计划由地区国土资源储备交易中心从土地储备中供应。
第十九条 地区国土资源储备交易中心对储备土地的供应要坚持公平、公正、公开的原则。
第二十条 储备土地的供应要大力推行有偿使用，严格按照《划拨用地目录》控制划拨用地范围，《划拨用地目录》以外的用地要严格按照《招标拍卖挂牌国有建设用地使用权规定》要求供应土地。
第二十一条 储备土地的供应要严格控制建设用地供应规模，提高土地利用效率，推进土地节约集约利用，坚持科学合理配置土地资源。
第六章 储备资金运作管理
第二十二条 土地储备资金收支管理严格执行《土地储备资金财务管理暂行办法》（财综〔2007〕17号）的规定。
第二十三条 土地储备资金的来源：
1、地、县（市）二级财政根据收购项目按比例借款。
2、金融机构贷款。
3、社会融资补充。
第二十四条 土地储备供应后所得资金应首先偿付土地收储资金、利息、前期开发费用和国土资源管理部门的管理费用等，剩余资金70%上缴财政，30%留作下一期土地储备的收储基金。
第二十五条 土地储备、开发、出让过程中实际支出的费用列入经营成本，经营成本由财政局、国土资源局审定。
第二十六条 国土资源储备交易中心经费另行下文执行。
第二十七条 同级财政、审计等部门应对土地储备资金的运作进行监督检查。
第七章 法律责任
第二十八条 国土资源储备交易中心未按本办法规定支付给土地收购补偿费的，原土地使用权人有权解除收购合同，国土资源储备交易中心已支付给原土地使用权人的定金不得索回。
第二十九条 原土地使用权人未按本办法规定交付土地的，国土资源储备交易中心有权要求原土地使用权人改正并继续履行合同。原土地使用权人逾期不履行的，由国土资源部门责令交出土地或者由国土资源部门依法申请人民法院强制执行。同时，要求原土地使用权人赔偿相应的经济损失。
第三十条 土地储备工作人员玩忽职守、滥用职权、利用职务之便索取或收受他人财物的，视情节轻重，给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十二条 本办法由吐鲁番地区国土资源局负责解释。
第三十一条 本办法自发布之日起实行。
吐鲁番地区土地交易管理办法
第一章 总 则
第一条 为加强国有土地市场管理，规范市场交易行为，维护土地所有者和使用者的合法权益，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》及国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》等有关法律、法规、规章规定，结合本地区实际，制定本办法。
第二条 本办法适用本地区行政区域内的土地交易。
本办法所称土地交易是指国有土地使用权的出让、原划拨土地使用权转让、出让土地使用权首次转让，以及法律、法规、规章允许的集体所有建设用地使用权的交易。
土地交易涉及房产转移的，房产转移按有关房产交易的法律、法规、规章办理。
第三条 吐鲁番地区国土资源局负责全地区土地交易的监督管理工作；财政部门负责国有土地使用权收入的征收、使用和管理；其他有关部门按照各自职责，做好土地交易的相关管理工作。
第四条 建立健全土地公开交易制度，所有土地交易应当在土地储备交易中心交易平台进行。国土资源部门委托具有土地使用权招标拍卖挂牌资质的土地交易中介机构，具体承担土地交易事务。
第五条 国土资源部门根据经济社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划、土地利用年度计划、城市规划和土地市场状况，编制国有土地使用权出让计划和年度土地供应计划，报经行署及县（市）人民政府批准后组织实施。
国土资源部门应当定期将经批准的国有土地使用权出让计划和年度土地供应计划、更新的城镇国有土地基准地价、土地使用权出让转让及成交结果等信息在指定场所公示，并通过报纸、互联网向社会公布。
第六条 土地交易应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。依法进行的土地交易活动，任何单位和个人不得干预。
第二章 土地交易范围
第七条 下列土地交易，应当在储备交易中心公开进行：
（一）商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性项目用地的土地使用权出让；
（二）政府储备土地的出让；
（三）原行政划拨土地使用权的转让；
（四）为实现抵押权进行的土地使用权的转让；
（五）以出让方式取得的土地使用权的首次转让；
（六）法律、法规允许的集体所有建设用地使用权的交易；
（七）依法应当进入土地交易场所进行的其他土地交易。
第八条 有下列情形之一的，国有土地使用权不得交易：
（一）土地权属不清或有争议的；
（二）未依法领取国有土地使用权证书的；
（三）司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或以其他形式限制土地权利的；
（四）政府决定收回土地使用权的；
（五）未解除抵押关系且未取得抵押权人同意的；
（六）共有土地使用权未经共有人书面同意的；
（七）未按土地出让合同约定进行投资开发，完成开发投资额不足总额25%的，属于成片开发土地的，未形成工业用地或者其他建设用地条件的；
（八）依法不得转让的其他情形。
第九条 土地储备交易中心办理土地交易业务，必须按审批权限报批。
第三章 土地使用权交易
第十条 土地交易可以采用拍卖、招标、挂牌、协议方式进行。
国有土地使用权出让，国有资产范围内的国有土地使用权转让、作价入股，一般应当按照拍卖、招标、挂牌、协议的顺序选择交易方式。
第十一条 新增建设用地和政府储备土地中的经营性用地必须以公开招标、拍卖或挂牌方式出让。
第十二条 国有土地使用权出让计划公布后，同一地块只有一个意向用地者的，可以采取协议方式出让。但商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地除外。
第十三条 土地交易活动中，拍卖、招标、挂牌方式出让国有土地使用权的组织形式和具体程序，按照国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》执行。
第十四条 土地交易双方凭出让合同和交易凭证，付清政府土地收益等全部价款后到国土资源、房产管理、国有资产监管部门和其他有关部门办理相关变更登记手续，各有关部门应当依法办理。
第十五条 土地交易收费标准，由物价、财政部门按照国家和自治区有关规定核定，并在土地储备交易中心公布。
第四章 监督管理
第十六条 监察和国土资源部门应当设立检举或投诉电话、信箱和电子邮箱，接受社会对土地交易违法违纪行为的检举、投诉。
第十七条 土地储备交易中心应当将土地交易规则、运作程序、服务承诺、工作人员守则、收费依据和标准等在显要位置公示，接受社会监督。
第十八条 违反本办法规定的土地交易行为，由国土资源部门按照有关法律、法规、规章规定予以处罚，有关部门不得为其办理有关审批、登记手续。
第十九条 发生土地交易纠纷，交易各方当事人可协商解决，也可提请仲裁机构仲裁或依法向人民法院起诉。
第二十条 凡有下列情形之一的，交易行为无效，有关部门不得办理土地及房屋的产权变更登记手续：
（一）应当进入土地储备交易中心交易，而未进入招标投标中心交易的；
（二）应当公开交易，而未公开交易的；
（三）应当采用拍卖、招标、挂牌方式，而未采用的；
（四）投标人或者竞买人互相串通压价的；
（五）非法处置国有土地使用权的，中介机构擅自处置国有土地使用权的；
（六）法律、法规、规章规定属于交易无效的其他情形。
有前款所列情形之一的，有关部门仍为其办理产权变更登记手续的，由监察机关依法对有关单位负责人和直接责任人给予行政处分；构成犯罪的，提请司法机关依法追究刑事责任。
第二十一条 土地使用权人未经批准多占土地、未达到转让条件擅自转让、未经批准擅自改变土地利用现状、不按规定及时办理土地使用权登记的，依法追究相应法律责任。
第二十二条 在土地交易中，出让人未按约定交付标的物的，应当承担违约责任，受让人有权解除交易合同，并可请求违约赔偿。
在土地交易中，受让人反悔，拒绝签订成交确认书，或者未按照约定支付地价款，或者通过提供虚假文件隐瞒事实中标或竞得的，视为违约，依法承担违约责任；给当事人造成损失的，依法承担赔偿责任。
第二十三条 在土地交易过程中有关中介机构提供虚假资料或者结论的，视情节轻重，依法追究相关责任。
第二十四条 国土资源及其他行政机关工作人员、土地储备交易中心工作人员在土地交易过程中接受贿赂、徇私舞弊、泄露秘密、玩忽职守的，由监察机关或者有关主管部门依法查处。构成犯罪的，由司法机关依法追究责任。造成当事人损失的，依法承担赔偿责任。
第二十五条 任何单位和个人均不得减免和挤占、挪用土地出让金、租金等土地收益。对于低价出让、租赁土地，随意减免地价，挤占挪用土地收益，造成国有土地资产流失的，要依法追究责任。
五章 附 则
第二十六条 法律、法规、规章和上级其他规范性文件对土地交易另有规定的，从其规定。
第二十七条 本办法中的具体应用问题由地区国土资源局负责解释。
