也谈公路两侧建筑控制区的法律性质及相关问题
刘建昆
刘建民法官在《谈公路两侧建筑控制区的法律性质及相关问题》一文（http://www.dffy.com/sifashijian/sw/200506/20050611181339.Htm）就实定法上公路两侧建筑控制区的一些问题做了研究，在行政法学学者关注点大多局限于“理论”的情况下，这种实务部门的研究能更加着眼于法治的所谓的“本土资源”，是一件十分值得赞赏的事情。
与其他一些国家一样，公路也是我国的法定公物种类。从公物法角度观察，两侧建筑控制区在世基于道路公物的扩展、保护等需要，而划定的一定区域，在这些区域上实施建筑管制。在公物法上这一制度有必要作进一步的深入观察。
一、公物法上的建筑控制区
《公路法》第五十六条明确规定：“除公路防护、养护需要外，禁止在公路两侧的建筑控制区修建建筑物”。《公路保护条例》征求意见稿第二十八条表述为“[建控区划定]县级以上人民政府应当依法划定公路的建筑控制区范围，并向社会公告。公路建筑控制区的范围，从公路用地外侧起起向外的距离不小下列限值：（一）国道20米、省道15米、县道10米、乡道5米；（二）高速公路30米；（三）互通立交和特大型桥梁50米”。
刘建民法官介绍说：“公路控制区的土地权属性质不变，并非实际征用地。”“一是现行法律并无明文规定应将其征为国有；二是国家没有必要用巨额资金征为国有予以闲置；三是土地权属性质不变有利于发挥土地的最大效益，农民仍可以种庄稼、搞养殖等。但是，公路控制区范围内行为和权利是受限制的，表现为永久性建筑物禁止建设，已有建筑物的翻建、改建、扩建受限，且有随时被责令拆除的风险。”
那么，在公物法上，这种与公物本体相邻，额外附加了行政法上的义务的不动产，能否构成公物的组成部分？在水法上，河道管理中也有类似的“护堤地”制度，有些护堤地也未经划拨或者征用和直接归属河道管理部门。我们认为，未经划拨或者征用并由公物行政机关管理，则不宜作为该法定种类的公物。然而如何在法理上解释公物行政机关对非公物的管理呢？理论上有两种学说与之相关：
（一）不动产公物与其他不动产的相邻关系和地役权学说。在民法上相邻管理理论中，相邻不动产互相负有一定的权利义务。我国《物权法》也设立了地役权制度，允许通过民法上的合同为不动产设定“地役权”。不动产相邻关系各方基于民法上的规定互相负有一定的权利义务，地役权系基于合同而承担一定的权利义务。公物法理论也认为，公物“沿线”的不动产的所有者和管理者，享有对该公物的“依赖利用”或者“加重的一般使用”；允许在公物上通过特许户或许可在公物上设定权利。但是这种利用是属于单向的，只能解释相关人在不动产公物上的权利义务。同时公物不动产在管理中的公法特性决定了，尽管民法和行政法在这一问题上有基本原则上的相通之处，但是并非可以直接援引有关理论。
（二）“准征收”学说。美国联邦最高法院认为财产权虽然可于某程度内被管制，但若太过分，便会构成管制准征收，我国台湾地区大法官也采取了名为特别牺牲的类似概念。准征收的构成要件包括四项,即财产权、损害事实、公共利益和特别牺牲。准征收又分为占有准征收与管制准征收。占有准征收是指对不动产财产永久性物理占有，而管制准征收是指政府按照经济管制法规等的规定而使公民私有不动产财产权受损的情形。但是这些理论均是司法部门在司法救济过程中形成的，对于行政执法的指导意义有限。
（三）日韩行政法中“预定的公物”学说。日本学者盐野宏在其著作《行政法》中介绍日本法上存在一种预定的公物“预定公物，是指尚未成为公物，但预定将成为公物，对其管理处分予公共规制的物。在这种意义上，这并不是公物的分类。预定公物的概念，是以作为制定法的公物管理法为前提的，公园预定地、河川预定地、道路预定地即是其例。”我们认为，可以将公路上的“建设控制区”认为是公物法上的“预定的公物”，由公物管理机关对预定的公物执行公物警察权。
二、规划法上的建筑控制区
《公路法》第五十六条第二款“前款规定的建设控制区的范围，由县级以上地方人民政府按照保障公路运行安全和节约用地的原则，依照国务院的规定划定”。
我国实施城乡建设的规划控制制度。在规划法的实务中，也存在基于编定的城乡规划而对一定区域实施建设控制的情况。这些建设控制大致可以分为两类，一类就是前述的有法律强制性规定，而为规划部门在编制规划时予以确认的建设控制区。另一类则是规划部门基于自身的职权，自己裁量编入规划的建筑控制区。区别这两种“建设控制”的意义在于，前者一般由其他行政机关（如国土行政部门、交通行政部门、水务行政部门、城市管理行政部门）实施预定公物的警察权保护，后者则由规划部门执法自行执法。因此前者是具有优先管辖权的，也可以作为《城乡规划法》第六十四条和六十六条规划部门执法权的例外情形。
在大多数情况下，预定的公物的管理部门与规划部门具有共同的管理目标，对于相关违法建筑的认定上也不应该存在不同。但是，由于规划的编制中的复杂性等原因，实践中已经存在预定的公物管理中不同行政机关的发生的矛盾现象。例如在网上发现的一个案例：2006年2月24日，英山县公路段路政员巡查发现，当事人段某在省道201中大线65K+600M处公路左侧距公路边坡坡脚9米处新建长11.7米、宽10米，共计面积117平方米的砖混结构楼房，该楼房基础已经建成，第一层砖已做2米高。英山县公路段路政员认定为违法建筑，依照处罚程序下达了相关路政法律文书，责令停止违法行为并限期拆除，当事人段某以经城建、国土部门审定并核发《建设用地规划许可证》、《个人用地批准通知书》为由，不服向县人民政府提出申请复议。
在该案中，当地规划行政部门无视《公路法》等法规的规定，对预定的公物没有编入规划，甚至依据该规划发放了《建设工程规划许可证》。这一现象是值得警惕的。
二○○九年十月三十日
四川省蚕种管理条例
四川省人大常委会
四川省蚕种管理条例
四川省人大常委会
第一章 总 则
第一条 为了加强蚕种管理，保证蚕种质量，维护蚕种选育者、生产者、供应者和使用者的合法权益，促进蚕业和丝绸生产的发展，根据《中华人民共和国农业法》等法律、法规的规定，结合四川实际，制定本条例。
第二条 凡在四川省行政区域内从事蚕种选育、生产、供应、使用活动的单位和个人，必须遵守本条例。
本条例所称蚕种，包括家蚕的原蚕种和普通蚕种；原蚕种包括原原母种、原原种、原种。
第三条 蚕种是重要的农业生产资料。地方各级人民政府应加强对蚕种管理工作的领导，支持蚕种的科学研究，鼓励蚕种生产单位和使用者采用先进的科学技术，保障全省蚕丝业健康发展。
第四条 四川省蚕种管理总站统一负责全省蚕种的管理工作。
市、地、州和县级蚕种管理机构受省蚕种管理总站的委托，负责本行政区域内蚕种的管理工作。
第五条 在蚕种生产、供应、质量管理和科学研究、技术推广等工作中成绩显著的单位或个人，由县级以上地方人民政府给予表彰或者奖励。
第二章 蚕品种选育审定和推广
第六条 蚕品种资源受国家保护。全省蚕品种资源的搜集、整理、保存、鉴定和研究，由省蚕种管理总站组织有条件的省级科研、教学和生产单位具体实施。
第七条 凡引进的蚕品种资源，必须经过检疫、隔离试养，确认无疫病后方能利用。向国外提供蚕品种资源，必须按国家关于种质资源对外交流的规定办理。
第八条 家蚕品种的选育，由省蚕种管理总站会同有关部门根据国家的统一规划，组织科研、教学和生产单位进行。
家蚕品种选育应从本省自然条件出发，适应商品生产发展的需要，培育出优质、高产、高效的蚕品种。育种单位提供新蚕品种时，须提供品种性状及饲养技术等资料。
第九条 加强原蚕种繁育体系的建设，确保推广品种的优良特性，育种单位应负责自育品种原原母种的保纯繁殖，提供生产部门定期更换。
第十条 新蚕品种实行省统一审定制度。省设立家蚕品种审定委员会，负责全省新培育蚕品种的审定和引进蚕品种的审议。家蚕品种审定委员会的委员，由省蚕种管理总站从科研、教学、生产和管理单位的专家聘任。
第十一条 家蚕品种审定委员会审定合格的新蚕品种，由省蚕种管理总站公布。各地在利用经审定合格的新蚕品种时，应经区域性试验和论证；经试验和论证可行的，由省蚕种管理总站统一组织生产和推广使用。
第十二条 经家蚕品种审定委员会认定的蚕品种杂交组合型式不得更改。未经审定或审定不合格的蚕品种，不得生产、推广和宣传。
育种单位选育的新蚕品种，需要在省内试繁、试养的，按照家蚕品种审定委员会的规定进行。
第十三条 审定合格的新蚕品种在生产推广过程中，如发现有不可克服的弱点，家蚕品种审定委员会应提出终止推广的建议，并由省蚕种管理总站公布。
第十四条 经审定合格的家蚕新品种，可以实行有偿转让。新蚕品种繁殖技术的专利保护，依照国家有关法律规定办理。
第三章 蚕种生产
第十五条 全省蚕种场和蚕种冷库的建设，由省蚕种管理总站统一规划。新建、扩建、改建蚕种场和蚕种冷库，报省蚕种管理总站批准后方能申办立项建设手续。
蚕种场和蚕种冷库附近五公里以内，任何单位和个人不得修建排放有毒物质、污染蚕种生产环境的砖瓦厂、农药厂化工厂和油库等。
第十六条 蚕种生产单位必须具备相应的生产设备和技术力量，具有与蚕种生产能力相适应的桑园和稳定安全的原蚕基地。
蚕种冷库必须具备相应的冷藏库房、仪器设备和技术力量。
第十七条 蚕种生产和冷藏实行生产许可制度。生产许可证由省蚕种管理总站根据全省蚕种的需求总量和本条例第十六条、第十八条的规定核发。
科研、教学单位从事以供应、销售为目的的蚕种生产申领生产许可证，但从事以科研、教学为目的蚕种生产除外。
第十八条 原蚕种的繁殖生产，由省蚕种管理总站指定有条件的蚕种生产、科研、教学单位按省统一计划繁殖生产。未经指定的蚕种生产、教研、教学单位或者个人，不得从事原蚕种的繁殖。
原种生产单位对无蚕种生产许可证的单位，不得发放原种。
第十九条 蚕种生产单位必须依照蚕种生产许可证核定的生产种类和数量按计划组织生产。未经发证机关批准，不得与无证生产单位或者个人联合制种。
第二十条 蚕种冷库由省蚕种管理总站实行统一管理。蚕种冷库必须按照蚕种生产许可证核定的冷藏能力冷藏蚕种，对生产许可证和供应许可证的单位不得发放蚕种。有下列情形之一的蚕种，不得允许入库：
（一）无蚕种生产许可证的单位生产蚕种；
（二）无调运许可证调入省内的蚕种；
（三）无检验检疫合格证调入省内的蚕种。
第二十一条 蚕种生产单位和蚕种冷库应严格执行蚕种质量标准和生产技术操作规程，确保蚕种质量。因不可抗力因素必须使用达不到质量标准的种茧制种的，须报省蚕种管理总站批准。
第四章 蚕种供应
第二十二条 原蚕种的供应，由省蚕种管理总站根据全省普通蚕种的需求总量有计划地调拨到省属蚕种场和市、地、州蚕种管理机构，由市、地、州蚕种管理机构按计划调拨到蚕种生产单位。
普通蚕种的供应实行合同定购，由蚕种生产单位与蚕种供应单位签订供应合同，纳入各级蚕种管理机构的产销计划管理。
第二十三条 县级蚕种供应单位向农民供应普通蚕种实行许可制度，许可证由省蚕种管理总站统一核发。
第二十四条 凡生产供应的蚕种，必须在包装上注明生产单位、生产许可证号、品种、卵量、生产年季、批次、有效期限等，并贴附蚕种质量合格证。
第二十五条 凡生产供应的蚕种必须保证质量，严格执行国家定价。因蚕种质量给使用者造成经济损失的，应当承担赔偿责任。
第二十六条 运输进出省的蚕种，应向省蚕种质量监督检验站申报检疫或者领取调运许可证，交通运输部门凭检验检疫合格证或者调运许可证办理承运和领取手续。
科研、教学单位寄送试验用蚕种，凭本单位的证明办理寄送手续。
第二十七条 原蚕种和普通蚕种的价格，由省蚕种管理总站会同省物价部门统一制定。
第二十八条 蚕种场收购原蚕种茧，不交纳蚕桑技术改进费。
依照国家规定收取的蚕种改良费和价格风险金，由省蚕种管理总站统一收取，专户储存，专款专用，任何单位和个人不得截留和挪用。
第五章 蚕种检验和检疫
第二十九条 省蚕种质量监督检验站负责全省蚕种质量的监督管理，负责组织原种、省属蚕种场普通蚕种的检验及省际间调运蚕种的检验检疫。
市、地、州蚕种质量监督检验机构，负责本行政区域内蚕种质量的监督管理和普通蚕种的检验检疫。未设立蚕种质量监督检验机构的，其普通蚕种的检验由省蚕种质量监督检验站负责组织。
省和市、地、州蚕种质量监督检验机构聘任的蚕种质量监督管理人员，具体从事蚕种生产、检验、供应、使用过程中的质量监督管理工作。蚕种质量监督管理人员必须经培训合格，持证上岗。
第三十条 凡生产、供应的蚕种，必须经蚕种质量监督检验机构检验，合格的发给省统一印制的蚕种质量合格证。
无蚕种质量合格证的蚕种，蚕种冷库不得安排出、入库，任何单位和个人不得供应和使用。
第三十一条 蚕种的检验检疫，必须按照蚕种质量标准和蚕种检验规程进行。检验不合格的蚕种，蚕种生产、供应单位必须在蚕种质量监督检验机构的监督下就地销毁，不得调运、入库、出库、供应和使用。
进出口蚕种的检疫，按《中华人民共和国进出口境动植物检疫法》的规定执行。
第六章 法律责任
第三十二条 违反本条例第十二条的规定，生产推广未经审定或者审定不合格蚕品种的，责令立即停止生产和推广，就地销毁蚕种，可处五千元以上三万元下的罚款；拒不停止违法活动的，吊销许可征。
违反本条例第十二条的规定，更改蚕品种杂交组合型式的，责令就地销毁蚕种，可处以一千元以上五千元以下的罚款。
第三十三条 违反本条例第十五条的规定，未经批准新建、扩建、改建蚕种场和蚕种冷库的，责令立即停止建设施工；继续施工的，查封或者折价变卖继续施工的设备和建筑材料，并处五万元以上十万元以下的罚款。
第三十四条 违反本条例第十七条、第十八条的规定，无证生产繁殖和冷藏蚕种，或者对无证的生产单位发放原种的，没收蚕种及其收入，并处相当于违法所得二至五倍的罚款。
第三十五条 违反条例第十九条的规定，不依照核定的生产种类和超过核定的生产数量组织生产蚕种的，没收违法生产的蚕种及其收入，可处三千元以上一万元以下的罚款。
违反本条例第十九条的规定，未经批准与无证生产单位或个人联合制种的，吊销生产许可证，没收蚕种，并处一万元以上五万元以下的罚款。
第三十六条 违反本条例第二十条的规定，允许无证的蚕种入库或者对无证单位发放蚕种的，封存或者销毁无证的蚕种，没收违法发放的蚕种和违法所得，并处相当于违法所得三至六倍的罚款。
第三十七条 违反本条例第二十三条的规定，未经许可向农民供应蚕种的，责令立即停止供种；拒不停止的，没收蚕种及其收入，并处相当于违法所得四至八倍的罚款。
第三十八条 违反本条例第二十六条的规定，未经检验检疫或者无证从事省际间蚕种调运活动的，责令立即停止，没收蚕种及其收入，并处以四万元以上八万元以下的罚款。
第三十九条 违反本条例第二十八条的规定，不按规定交纳蚕种改良费和价格风险金的，责令限期交纳；逾期不交纳的，每日加收相当于应交金额千分之二的滞纳金。
第四十条 违反本条例第三十条的规定，安排无质量合格证的蚕种出入库，或者供应无质量合格证的蚕种的，没收蚕种，应地销毁，并处二万元以上八万元以下的罚款。
第四十一条 违反本条例第三十一条的规定，拒不销毁检验不合格蚕种的，强制销毁蚕种，吊销许可证，并处二万元以上五万元以下的罚款。造成经济损失的，责令赔偿损失。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十二条 国家工作人员违反本条例的规定，有下列行为之一的，给予批评教育或者行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）对不具备条件的单位和个人发给蚕种生产许可证的；
（二）对未经检验或检验不合格蚕种的出具检验证书或者质量合格证的；
（三）对省际间调运无检验疫合格证或者无调运许可证的蚕种办法承运和领取手续的；
（四）超越检验权限检验蚕种的；
（五）允许无证蚕种入库的；
（六）对无证单位发放蚕种的；
（七）安排无质量合格证的蚕种出入库；
（八）拒不就地销毁不合格蚕种的；
（九）未经批准使用达不到质量标准的种茧制种的；
（十）在蚕种生产、冷藏、供应、检验、统计等工作中弄虚作假的。
第四十三条 本条例规定的行政处罚，由省蚕种管理总站或其委托的下级蚕种管理机构决定。
本条例规定的行政处分，可由省蚕种管理总站或其委托的下级蚕种管理机构提出建议，由其所在单位或者上级机关决定。
第四十四条 违反本条例其他规定的，由工商、技术监督、物价、环境保护等行政主管部门依法予处以罚。
第四十五条 当事人对行政处罚决定不服的，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。超过法定期限不申请复议，不起诉又不履行的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第七章 附 则
第四十六条 本条例具体应用中的问题，由四川省蚕种管理总站负责解释。
第四十七条 本条例自1996年3月1日起施行。1986年6月10日省人民政府发布的《四川省蚕种管理暂行条例（草案）》同时废止。
1995年12月20日
