江西省林地保护管理试行办法
江西省人民政府
江西省人民政府令
（第32号）
《江西省林地保护管理试行办法》已经1994年5月7日省人民政府第十九次常务会议通过，现予发布施行。
省 长 吴官正
一九九四年六月十日
江西省林地保护管理试行办法
第一章 总则
第一条 为了加强林地保护管理，合理开发、利用林地资源，根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国土地管理法》以及其他有关法律、法规，结合本省实际情况，制定本办法。
第二条 凡在本省境内，从事林地保护管理和开发利用活动的单位和个人，必须遵守本办法。
城市规划区内林地的保护同时适用有关法律法规的规定。
第三条 林地系指林业用地，包括郁闭度0．3以上的乔木林地、疏林地、竹林地、灌木林地、未成林造林地、采伐迹地、火烧迹地、苗圃地、县级以上人民政府规划的宜林地。
国有林业单位经营范围内其他土地的保护、管理和利用也适用本办法。但国家另有规定的，从其规定。
第四条 保护和合理利用林地资源，是发展林业的重要基础。各级人民政府（包括行政公署，下同）必须贯彻珍惜和合理利用林地的方针，坚决制止乱占滥用林地的行为。
林地的保护和利用，应当坚持土地管理部门统一管理和林业主管部门专业管理相结合的原则。
第五条 各级林业主管部门负责辖区内林地的建设保护和规划利用工作，主要职责是：
（一）宣传贯彻国家有关土地、林地保护、管理、利用的法律、法规、规章和方针、政策；
（二）搞好林地的调查、登记、统计工作，组织制定并监督实施林地利用规划，建立林地地籍档案管理制度，监督、检查林地的管理、保护和使用情况；
（三）审查占用、征用林地的申请，办理山林权属变更工作；
（四）对占用、征用林地的林地补偿费、林木及其他附着物补偿费、安置补助费和森林植被恢复费的收取和使用进行监督管理；
（五）调查和处理违法使用林地的案件，制止乱占滥用和破坏林地的行为；
（六）负责国有林地资产管理的日常工作，依法对有偿使用的国有林地实行管理和监督。
第二章 林地权属管理
第六条 国有、集体所有和个人使用的林地，由县级以上人民政府按法定权限登记造册，核发证书，确认所有权或使用权。
依法取得林地所有权或使用权的单位和个人，必须按照山林权证载明的经营管理范围，负责设立四至界址的界标、界桩，并加以保护。发生林地权属争议的除外。
第七条 变更林地所有权或使用权，必须向原发证机关提出申请，经审核同意后，依法办理权属变更登记手续，更换证书；其中国有林业单位变更所有权或使用权的，其经营范围图、山林权登记清册和山林权证须复制后报省林业主管部门备案。
未经国务院林业主管部门批准，任何机关或部门不得擅自改变由林业部门管理的国有林业单位的隶属关系。
第八条 林地的所有者或使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
第九条 林地所有者或使用者持有的土地证、山林权执照、山林权证经查证属实后，为该林地所有权或使用权的法律凭证。
林地的所有权或使用权发生争议，按《江西省山林权属争议调解处理办法》处理。在争议解决前，不得占用、征用。
第三章 林地的保护和利用
第十条 依法享有林地使用权的单位和个人，有保护管理和合理利用林地资源的义务，对林地上的林木及附着物享有占有、使用、收益和处分的权利。
第十一条 县级以上林业主管部门应当在土地利用总体规划和林业区划、林业长远规划的基础上组织编制林地保护利用规划，报同级人民政府批准。
未经原批准机关同意，不得变更林地的保护利用规划。
第十二条 各级林业主管部门应当加强对林地开发利用的指导、监督和服务。
林地旅游资源的开发利用，可以由林地使用者或者经营者单独进行，也可以由林地使用者或经营者同其他单位和个人合资、合作或以其他方式联合进行。联合开发林地的，必须以合同或协议的方式依法确定林地保护和开发利用的权利和义务。
集体林区旅游资源的开发，由县（市、区）级林业主管部门会同有关部门审核，报同级人民政府批准。国有林区旅游资源的开发，由省级林业主管部门会同有关部门审核，报省人民政府批准。
开发旅游资源所得收入实行以林养林，用以改善生产建设条件和扩大森林资源。
第十三条 禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采矿、取土以及其他毁坏林地资源的行为。
依法在林地采石、采砂、采矿、取土以及修筑临时设施的单位和个人，必须采取有效措施，防止水土流失。
严禁在25度以上陡坡林地开垦种植农作物，已开垦的，应限期退耕还林。
第十四条 县级以上林业主管部门应当建立林地统计制度。统计人员依法行使林地统计职权，林地的所有者或使用者应当予以配合，如实提供统计资料，不得虚报、瞒报、拒报、迟报，不得伪造、篡改。
第四章 林地的占用和征用
第十五条 土地管理部门按到建设单位的用地申请涉及林地的，必须征得同级林业主管部门的书面审核意见，林业主管部门应当自收文之日起30日内予以答复，经林业主管部门审查同意后，由土地管理部门审核，并按《江西省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第二十条第三项规定的审批权限，呈报有权批准的人民政府审批。
第十六条 申请占用国有或征用集体所有林地的单位应当出具下列文件：
（一）县级以上人民政府按国家基本建设程序批准的设计任务书或其他批准文件；
（二）被征、占用林地单位和个人的山林权属凭证复印件以及相关的图面资料；
（三）按规定与被征、占用林地单位和个人签订的林地补偿费、林木及附着物补偿费、安置补助费协议书；
（四）需伐除林木的，应当提交采伐林木书面申请和采伐林木设计书（图）。林木采伐设计书必须由县级以上林业规划单位勘察设计编制，其费用由用地单位支付。
第十七条 一个建设项目需要使用的林地，应当根据总体设计一次申请批准，不得化整为零。分期建设的项目，应当分期征地，不得先征待用。铁路、公路和输油、输水等管线建设需要使用林地，可以分段申请批准，办理征地手续。
第十八条 乡（镇）、村企业、公共设施、公益事业建设需要占用林地的，按本办法第十五条、第十六条的规定办理。
第十九条 农村居民建房需占用林地的，必须向所在地村民小组、村委会申请，经乡（镇）林业工作站审查后，由乡（镇）土地管理机构报乡（镇）人民政府批准。
第二十条 国有林业单位修建林区道路、护林设施，必需的住宅和其他直接为林业生产服务的设施，需要使用其经营范围内的林地时，应当按《中华人民共和国森林法实施细则》的有关规定办理审批手续，县林业主管部门应当于翌年1月将上年度使用林地情况上报省林业主管部门。
第二十一条 林业主管部门或其委托的单位在审查占用、征用林地的申请时，应当注意掌握以下原则：
（一）凡可占用、征用立地条件差的林地，不得占用、征用立地条件好的林地。
（二）自然保护区、风景名胜区、森林公园以及国防林、水源函养林、防护林、母树林、林木种子园、科研教学用的林地，一般不得占用、征用。因特殊需要占用、征用的，应征得林地权属单位和原批准机关的同意。
第二十二条 未经县以上林业主管部门审查同意，任何单位不得强行占用、征用林地。
对违反本办法的规定占用、征用林地或以其他非法方式侵占林地的单位，被占用、征用林地的单位有权制止其进入未经批准的范围内从事生产建设经营活动；不听劝阻，强行施工的，可诉请人民法院依法处理。
第二十三条 占用、征用林地的单位必须向被占用、征用林地单位支付林地补偿费、林木及附着物补偿费和安置补助费，并按审批权限向县以上林业主管部门交纳森林植被恢复费。
在协商占用、征用林地补偿时抢种的树木和抢建的设施一律不予补偿。
占用、征用林地上伐除的林木归原林权所有者处理。
第二十四条 占用、征用林地单位或个人只伐除部分林木，其余改变权属的，除按林木补偿标准补偿外，还应按现有林木折价给予补偿。
第二十五条 临时使用林地在1年内的，用地单位必须按规定向被占用、征用林地的单位支付林地损失补偿费。需要伐除林木的，还应按标准预交森林植被恢复费，待使用期满时，用地单位必须按协议要求如期更新造林，经林业主管部门验收合格后，退还森林植被恢复费；到期未造林的，不退还森林植被恢复费。
在临时使用的林地上拆除其他附着物的应折价补偿。
第二十六条 林地补偿费、林木及附着物补偿费、安置补助费、森林植被恢复费、林地损失补偿费的具体征收标准和使用管理办法，由省林业厅会同省物价局、省财政厅制定。报省人民政府批准实施。
第二十七条 国有林业单位与林业系统外单位合资在国有林业单位经营范围内兴办旅游业的，可将现有林木作价投资，但不得改变国有林业单位的隶属关系及其山林所有权或经营权。
第二十八条 占用、征用林地的林地补偿费、林木补偿费和安置补助费，除被占用、征用林地上属于个人的附着物和青苗、林木的补偿费付给个人外，其余部分由原林地、林木所有权或使用权单位用于造林、发展林业生产和安置补助，不得移作他用。
第二十九条 因国家建设征用林地造成的需安置的劳动力，按《中华人民共和国土地管理法》第三十一条规定安置。
第三十条 占用、征用林地的申请，经县级以上人民政府批准后，由同级土地管理部门正式将被占用、征用林地划拨给用地单位使用，并抄送同级林业主管部门备案，被占用、征用林地的原单位则丧失该林地的所有权或使用权。
第三十一条 依法批准占用国有林地，有下列情形之一的，由所在地县土地管理部门会同林业主管部门审核，报县人民政府批准，收回或变更林地使用权：
（一）用地单位已撤消或迁移的；
（二）连续2年未使用的；
（三）不按批准用途使用的；
（四）擅自转让其他单位或个人使用的；
（五）公路、铁路、矿场等经核准报废的。
收回的林地，可还林的，必须还林；不能还林的，由县级以上人民政府统一规划利用。
第五章 奖励与处罚
第三十二条 凡符合下列条件之一的单位和个人，由县级以上人民政府或林业主管部门给予表彰或奖励：
（一）贯彻执行林地管理法律、法规、规章和政策，保护林地，制止乱占滥用林地的行为有显著成绩的；
（二）合理规划，开发林地资源有显著成绩的；
（三）从事林地科学研究和技术推广有显著成绩的。
第三十三条 违反本办法占用、征用林地，有下列行为之一的，由土地管理部门会同林业主管部门或由土地管理部门委托林业主管部门给予行政处罚：
（一）未经批准或弄虚作假骗取批准，占用、征用林地的，或超过批准面积多占、多征用林地的，责令限期退还所侵占的林地，扩除或没收侵占林地上的新建建筑物和其他设施，并处以每平方米5－15元的罚款；造成林地资源破坏的，责令赔偿损失。
（二）无权审批、越权审批或不按本办法第十五条规定程序审批林地的，批准文件无效，对直接责任人，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分。已经占用、征用林地的按前项规定处理。
（三）擅自转让、调换林地的，责令其退还，并没收其非法所得。
第三十四条 违反本办法有下列行为之一的，由县级以上林业主管部门给予行政处罚：
（一）擅自转让、调换林地造成森林资源损失的，应当赔偿损失，并视情节轻重处以每平方米5－15元的罚款。
（二）擅自开发森林旅游资源或从事有害于林地资源保护的经营活动，没收非法所得，限期拆除或没收在使用的林地上的新建建筑物或其他设施，造成林地资源损失的，应当赔偿损失，并视情节轻重处以2000－5000元的罚款。
（三）在限期内未造林绿化而造成林地荒芜的，按有关规定收回林地使用权，并视情节轻重由所在单位或上级主管部门对直接责任人给予行政处分。
（四）擅自移动或破坏界桩、界标的，责令限期恢复，在规定期限内不能恢复的必须赔偿，每个赔偿损失费50－100元，并处以10－50元的罚款。
（五）违反本办法第十三条规定的，没收非法所得，赔偿损失，并处以每平方米5－15元的罚款。
第三十五条 各级林业主管部门实施行政处罚，必须使用财政部门的统一票据。罚没收入一律上缴同级财政。
第三十六条 有下列行为之一的，由公安机关按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》给予处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）在山林权争议区域以山林权争议为借口煽动群众闹事、抢砍林木、阻挠国家建设造成损失的；
（二）以暴力、胁迫或其他手段抢砍林木、抢占林地的；
（三）阻挠国家工作人员依法执行林地管理职责的。
第三十七条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议、提起行政诉讼，逾期不申请复议、也不起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第六章 附则
第三十八条 本办法具体应用中的问题由省林业行政主管部门负责解释。
第三十九条 本办法自发布之日起施行。
我国公司法人治理结构存在的问题及其完善对策
——从国有企业公司制改革谈起
罗广建
摘 要：我国国有企业的公司制改革已走过十多年的历程，但总体效果并不理想。改制后的公司法人治理结构的健全和完善将是一项任重而道远的系统工程，它直接关系到国有企业公司制改革的进程和成效。本文即是在结合我国国有企业公司制改革，分析我国公司法人治理结构所存在问题的基础上，提出了健全和完善我国公司法人治理结构的相关建议和对策。
关键词：国有企业 公司制改革 法人治理结构 完善对策
公司法人治理结构（Corporate Governance Structure）一词起源于西方经济学，是指由一套组织结构严密的自然人来治理公司而形成的组织结构体系。在现代公司中，股东大会、董事会、监事会和执行机构（经理层）四部分各司其职，各负其责，相互制衡，共同组成公司法人治理结构。
我国自1993年提出建立现代企业制度以来，国有企业改革已经取得了重大的进展。在国企改革与发展过程中，有一批企业通过规范的公司制改革建立了比较规范的法人治理结构，形成了科学的决策机构，提高了市场竞争力。但也有不少企业虽然建立了股东大会、董事会和监事会，但机关职能不健全，权力不能有效制衡，并未真正建立起激励和制约相结合的现代公司法人治理结构，尚存在诸多问题需要解决和完善。
一、我国公司法人治理结构存在的问题
(一)所有者缺位状况仍未解决，由此产生“内部人控制”问题
从理论上讲，改制后的公司中只要存在国家股，那么国家就是公司的股东。国家所有，其实质就是全民所有。但是在实际的经济运行中，全民对公司的产权并没有极强的约束力。因此，由什么机构或人员来代表国家（全民）来履行作为出资人的股东职责、享有所有者权益、实现权利义务和责任的统一以及这种代表产生的法律依据、授权基础便成为迫切需要解决的问题。由于国家股的代表人至今仍然不十分明确，因而造成了事实上的所有者缺位。这就给企业的经营者为牟取个人私利或本企业职工的小集团利益以可乘之机，从而产生了“内部人控制”的问题，严重破坏了公司的法人财产权和已经组建的公司法人治理结构，使得股东和董事之间的信任委托制衡关系形同虚设。
（二）公司股权结构过于单一，政企不分，公司法人的自主经营权并未真正落实
虽然我国《公司法》第4条第2款以及第5条确认了公司法人财产权和自主经营权，但由于我国公司化改制是在传统的国有企业基础上进行的，因而不可避免地出现了公司产权过分集中，国家股处于绝对控制地位，股权结构过于单一的现象，难以形成多元化投资主体，使得《公司法》赋予公司法人的自主经营权不能真正落实，公司法人实体地位难以实现。
（三）关于股东大会的问题
我国国有企业经过公司化改制后，“由于公司产权过分集中，国家股处于绝对控制地位，加之我国证券市场尚不成熟，产权交易市场也未建立，而社会个人股数量和持股比例有限，个人股（股民）倾向于进行短期的投机操作，所关心的不是公司的长远发展，而是短期的股价涨跌。因此，他们对出席股东大会不感兴趣。即使有若干分散的小股东关心公司的长远发展，一些公司对出席股东大会的股东资格在持股比例和数量上也作了限制” ①，这种限制使分散的小股东“心有余而力不足”。股东大会实际变成了国家股东会议或董事会扩大会议，难以形成规范、有效的对董事会、经理层、监事会及公司行为的制衡约束机制。
（四）关于董事会的问题
按照公司法和公司章程的规定，董事会对股东负责，受全体股东的委托，享有充分的权力，代表股东进行决策，在公司领导中起着核心作用。但在现实中，许多公司的董事会并没有发挥其核心作用。其不规范之处主要表现在：
1、董事会的产生具有相当大的随意性 ，股东大会没有召开，董事会就已产生。也有许多公司董事长兼任总经理。老国企时代的“总经理负责制中个人权力高度集中的基因又在新组建的法人治理结构中得到了‘继承’和‘萌生’，致使一些企业经营者产生不正之风，以权谋私，直至陷入犯罪的泥潭中不能自拔，大量的国有资产被侵吞和流失。”②
2、有的企业虽然从组织形式上完成了公司化改制，但原有的领导班子基本不变地进入了董事会。董事会成员与经理层高度重合，使董事会被经理班子控制，董事代表股东利益的作用失效，董事会形同虚设，不能正常运作。
3、把公司分权——制衡机制看成“董事会领导下的总经理负责制”，甚至是“董事长领导下的总经理负责制”。未经董事会的授权，董事长处处以“法人代表”和“一把手”自居，要事事“领导”总经理，民主、科学的决策机制没有形成，扰乱了公司的责任体制，使公司经营管理效率降低。
（五）关于经理层的问题
“近年来，国有企业经理层以权谋私、贪污的现象时有出现，特别是一些曾为企业发展作出重大贡献的企业家，如云南红塔集团的楮时健，在临退休之际晚节不保，在经济问题上栽了跟头，令人叹息。由此引发了“59岁现象”的讨论和反思。”③这一现象一方面反映了我国公司法人治理结构中对经理层的激励机制的空缺，另一方面也表明法人治理结构中对经理层的约束机制的空缺。
我国《公司法》第50条确认了对公司经理层人员的选拔和聘任机制。然而事实上，许多改制后公司仍然以国有企业领导干部管理模式来管理现代公司的经理层人员。这种做法与公司法人治理结构根本不能相容，它打破了经理层人员与董事会之间的委托代理关系，破坏了公司法人治理结构之间层层产生、层层制衡负责的机制。
（六）关于监事会的问题
按照《公司法》第38条第（三）项、第103条第（三）项和公司章程的规定，由股东大会选举的监事会的职责主要是对董事会和高级经理层的违法乱纪行为进行监督约束。由于改制后的公司一般是由国家股占绝对优势，监事会成员实际上就成了国家股东指定的人员，这就造成监事会很难发挥其监督作用。另外，监事获取信息的不充分性，监事会的人员素质较低，不熟悉企业的生产经营和财务管理也是公司监事会没有真正发挥作用的重要原因。
二、完善我国公司法人治理结构的法律思考
我国公司法人治理结构现状说明：一方面，目前我国公司法人治理结构尚不完善，存在种种被扭曲的现象。另一方面，现有法律也没有很好地解决企业运行过程中所出现的问题。因此，要建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，实现公司制改革的初衷，从根本上解决国有企业的困境，就必须要克服企业改制过程中和改制后的公司法人治理结构失衡的现象，建立和完善权力分立、相互制衡的现代公司法人治理结构。基于此，笔者提出如下完善对策：
（一）尽快出台《国有资产法》，改革国有资产管理体制，解决公司所有者缺位的问题，确保出资人到位。这是完善我国公司法人治理结构的前提
根据中共十五届四中全会《决定》和“十六大”的精神，国务院已经组建了国家国有资产监督管理委员会，并于2003年4月7日挂牌成立。国有资产监督管理委员会独立于政府部门，有利于政资分开。但要将国有资产管理和经营体制改革的宏观决策落到实处，仍缺乏相应法律的保障和支持。因此，应尽快出台关于国有资产管理和运行的根本性法律——《国有资产法》，并在这一法律的规范性指引下，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益、权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制，这样才能解决困扰我国国有企业公司制改革已久的所有者缺位问题，也才能确保出资人到位，从而解决“内部人控制”的问题。
（二）调整公司产权结构，减持国家股，实现投资主体多元化
从目前我国改制后公司的法人治理结构情况来看，国家股处于绝对控股地位，股权所有制结构过于单一，董事会运作的方式比较封闭，公司经营者的自主经营权不能真正落实。而欲改变此状况，就必须调整公司产权结构，减持国家股，扩大非国家股比重，实现投资主体多元化。只有国家股比重降低，才能真正确保法人治理结构中的股东会、董事会、经理层和监事会之间相互制衡的决策与管理、约束机制的正常运行，也才能真正落实公司法人的自主经营权。
（三）切实落实股东大会作为公司最高权力机构的法律地位，进一步发挥股东大会的作用
在公司制改革中，通过调整公司产权结构，实现投资主体的多元化，建立合理的股权结构后，可以避免任何个人、机构法人或国家单独控制股东大会，决定董事会、监事会和高层经理人员。从而保证董事会和监事会成员能真正通过股东大会选举产生，高层经理人员能真正凭自己的知识和才能受聘于董事会。也才能最终真正落实股东大会作为公司最高权力机构的法律地位，进一步发挥股东大会的作用。
（四）健全董事会制度，这是完善我国公司法人治理结构的核心
董事会是公司法人治理结构的核心，它对经理层作出的决定进行管理，决定高层管理的水平和结构，监督公司的内部控制和财务管理系统，决定公司的主要战略和决策。因此，健全董事会制度势在必行：
1、严格按照《公司法》规定的程序召开股东大会，选举董事，组成董事会，彻底消除董事会产生的随意性、董事长兼任总经理以及董事会成员与经理层高度重合的现象，真正建立和完善董事会和经理层之间的委托代理关系。
2、优化董事会的结构和功能，提高董事的经营管理水平和业务素质；实行独立董事制度，同时强化董事会的决策支持系统；确保董事会集体决策，防止内部合谋行为，保护中小股东的利益。
3、建立和完善董事的信息披露制度，以确保公司法人治理结构更加透明。基于股东会和董事会之间的信托法律关系，公司股东有权利获悉关于董事活动、薪酬以及商业利益议的相关信息。
4、完善董事对公司的义务和责任制度。董事对公司的义务因董事和公司的信托关系而产生，主要义务和责任有：（1）善管义务和忠实义务；（2）竞业禁止义务；（3）借贷和担保的限制。④
（五）进一步完善我国公司经理层的运作机制，建立有效的激励机制、约束机制和选拔聘任机制，这是完善我国公司法人治理结构的重点
如何既保证那些具有经营才干的高层经理人员放手经营，又不至于让所有者丧失对公司的最终控制呢？笔者认为可以通过以下方式实现：
1、实行经营者持有股权制度并完善经营者报酬制度。根据企业的规模、性质等实际情况有区分实行经营者持有股权。同时，“公司经营者的报酬应与公司经营业绩相挂钩，对经营者的贡献应给予应有的回报和奖励，对业绩突出的经营者的奖励上不封顶，对不能按期完成业绩指标的，应相应扣减其报酬或所拥有的股份”⑤
2、严格实行经理层的董事会授权制，避免产生“内部人控制”现象。培育和建立我国的职业经理人市场，完善经理聘任制。在经理与公司之间，形成真正的劳动合同法律关系，加强经理的责任感和使命感。
（六）强化监事会的职能、健全监督约束机制，真正发挥监事会的作用
