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检察机关侦查工作弊端之我见

贵州省金沙县人民检察院：卓英武　　　　

根据我国刑事诉讼法规定，侦查是指专门机关为查清犯罪事实，依照法律规定进行的专门调查活动和有关强制性措施。我国刑事诉讼法将侦查权赋予了检察机关、公安机关和国家安全机关。长期以来，以上机关通过有效行使侦查权，有效地查清犯罪事实，有力地打击了各种刑事犯罪，为维护我国正常的政治、经济和社会秩序，保卫国家安全、保护人民群众生命、财产安全和民主权力作出了巨大贡献。检察机关作为法律监督机关，在多年与贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪作斗争的过程中，积累了大量行之有效的的侦查经验和方法，为有效打出各类职务犯罪起到了积极的作用。但是，随着我国政治，经济形势的发展，特别是97刑事诉讼法修改来，检察机关侦查工作面临着不少的困难和挑战，原有的侦查模式和办案方法也远远跟不上形势需要，虽然各级检察机关进行了大量的探索和研究，但在实际办案中，笔者认为检察机关在侦查工作中有以下问题需得到及时解决和明确，以得于侦查工作的顺利开展，促进反腐败工作的顺利进行。
一、关于立案问题
立案是检察机关侦查活动的启动 和开始。根据刑事诉讼法规定，“有证据证明犯罪事实的发生”，侦查机关即可启动侦查程序。但是，检察机关所管辖的职务犯罪案件与公安机关、国家安全机关所管辖的案件，一般来说其犯罪事实的发生都是显而易见的，往往都是根据犯罪事实去查找作案人。而检察机关（特别是反贪部门）所管辖的职务犯罪案件，其犯罪手段有高度的隐密性，往往都是根据作案人去寻找犯罪手段和犯罪事实，所以，对“有证据证明犯罪事实的发生”问题较难把握。比如：某单位负责人反映单位出纳员用虚假单据提取了本单位公款，从现象上看，有证据证明了这一事实，根据检察机关现有的办案立案标准规定，一是要求有出纳员用虚假单据提取了本单位公款的证据，二是要求虚假单据提取本单位公款达到一定的要数量，也就是要求达到5000元的立案标准；只有满足这样的条件才能立案。在现在的侦查工作中，检察机关立案和撤案都受到一定的考核指标限制，造成了在侦查部门在一些案件上不敢大胆的立案，有的甚至错过了立案的大好机会，一方面使犯罪的人逃脱了法律的惩罚，另一方面广大人民群众对此很有意见，使我们的工作处于被动。
在检察机关，每年上级检察院都要下达立案指标，大部分基层反贪部门为完成上级下达的立案指标，干警们几乎连年都是“超负荷运转”，而查办大发案件所花的精力、警力、物力和时间与查办一些小案是无法相比的，这就可能导致基层反贪部门为完成立案数而放弃大发案件的办理，或案件金额达到大案标准后，放弃深挖余罪现象的发生。在一些基层检察院，为了完成办案指标，还会出现将一些本来可以一案处理的案件分为两案或多案处理，造成司法成本的提高，造成司法资源的浪费。
同时，立案指标的设定也不符合我们党实事求是的指导思想，在一个地方，本来就没有发生这么多案件，你却要求这些检察院完成办案指标，显然是不客观的。应当以是否有案必查为考核标准较为科学。
现在基层检察机关普遍存在着这样的一种认识，由于办案指标的设立，使预防职务犯罪工作同办案对立起来，其原因是预防职务犯罪搞好了，犯罪的人少了，就没有案子可查了，所以对预防职务犯罪不太重视，违背法律的预防宗旨。　
在上级检察机关的考核指标中，还设定了大要案比例考核，这种考核必然导致一些检察院为完成大要案比例，对一些小案查而不立或者就不查，使这些犯罪嫌疑人不能受到法律的惩处。这样既不利于打击犯罪，也不利于司法公正，群众对此很有意见，从而影响检察机关的社会形象，影响干群关系。
二、不诉率、撤案率的限制，会给侦查工作带来诸多不利
如前所述，立案侦查只是侦查机关认为有证据证明犯罪事实的发生，从而对犯罪嫌疑人启动侦查程序，查清案件事实的过程，侦查终结后，针对侦查中所获取的证据对案件依法作出起诉、不起诉、撤案等决定，只要事实清楚、符合法律规定，均属正常现象，但人为地对不诉率、撤案率加以限制，反贪部门为了使不诉率、撤案率不“超标”，在不得以的情况很可能采取“不破不立”的做法去应对，从而影响侦查工作的进行，甚至会造成严重后果。“不破不立”是在初查时必须查清至少有一桩犯罪事实，且证据要求基本达到批捕、起诉标准后才立案侦查，这种现象在基层反贪部门一定程度上还普遍存在，但它带来的后果则是：1、立案前由于不能使用侦查措施，造成侦查措施的“闲置”；2、过早地接触了被调查对象，在突审不成功的情况下，容易导致被调查对象串供、毁证甚至逃跑；、容易提前暴露侦查目的；4、初查时证据收集稍有不充分，会导致初查不成功，浪费案件线索资源；5、部分侦查办案人员会产生急功近利思想，为了尽快破案，在立案前非法使用侦查手段及措施，一方面会导致违法取证，所取证据在法庭上得不到使用，另一方面如对被调查对象采取或变相采取了限制人身自由等措施，而导致办案人员违法犯罪事件的发生。
由于受到不起诉率的限制，在一些基层检察院还会出现将本来应当撤案的案件起诉到法院地，通过一些不正当手段使案件在法院消化，这些现象的存在，不利于维护检察机关的公正形象，不利于司法公正。
三、完善反贪工作考核内容之我见
1、对反贪工作的考核要彻底打破以立案数的多少作为衡量打击力度的观念，建立一套既注重政治效果、又注重社会效果、经济效果和打击效果的科学考核办法，充分检察机关侦查人员的积极性，真正达到打击犯罪，预防犯罪的目的。
2、建立以省地指挥中心为主体，集中调动侦查力量，集中优势兵力，重点查处大要案件和有影响的案件，充分体现检察机关打击职务犯罪的力度；同时还可以使办案工作受到一些人为因素的干扰，从而达到准确有力打击职务犯罪。
3、对基层反贪部门业绩的考核，应以“有案必办、有案必查”为原则，不下达或变相下达立案任务，可根据上级院、同级党委、政府、人大等机关交办的案件线索和举报中心受理的案件线索初查率作为考核的主要内容，所受理的案件线索及初查情况必须报上级业务部门审查监督，以保证办案的政治效果。
4、办案的目的之一就是挽回经济损失，因此强调侦查终结率和挽回经济损失数是体现我们办案经济效果的重要标准，是体现办案的打击力度的重要标准；需要我们在办案中不断挖掘潜力，尽量挽回经济损失，减少国家和人民的经济损失。
5、严格掌握案件的有罪判决率，以移送起诉的案件为基数，而不是以立案数为基数，使一些应当撤案的案件依法撤案，以体现检察办案的严肃性，体现司法公正，以此扩大办案的社会效果。
6、建立大要案件侦查奖励机制，对办理大办案进行个案奖励，提高积极反贪部门办理大要案的积极性，通过大要案的办理，体现检察机关对职务犯罪的打击力度，从而体现检察反腐败的浩大声势。
7、改革现行的检察立案案件的级别管辖制度，以法律规定的标准作为立案的维一标准，从而排除对检察机关对职务犯罪侦查的外部影响因素，促进反腐败工作的顺利开展。

江苏省宿迁市人民政府办公室


市政府办公室关于印发宿迁市治理公共资源交易项目挂靠行为实施办法的通知

宿政办发〔2011〕72号


《宿迁市治理公共资源交易项目挂靠行为实施办法》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。



二Ｏ一一年四月二十日


宿迁市治理公共资源交易项目挂靠行为实施办法


第一条 为加强对我市公共资源交易项目管理，有效治理公共资源交易项目中的挂靠行为，根据招标投标法律法规和《市政府关于印发宿迁市招标投标监督管理暂行办法的通知》（宿政发〔2008〕87号）文件精神，结合招标投标工作实际，制定本办法。
第二条 本办法所称公共资源交易项目挂靠，是指法人、团体组织或自然人以他人名义投标或以他人名义承揽工程的行为，其实质是以弄虚作假为手段骗取中标和承揽工程。
第三条 本办法适用于本市行政区域内从事公共资源交易项目勘察、设计、监理、检测、施工、货物采购、招标代理、造价咨询等活动，以及实施对公共资源交易项目监督管理等活动。
第四条 招标投标管理部门是治理挂靠行为的主要承办单位，具体负责实施挂靠行为治理与查处。
住房城乡建设、交通运输、水利、财政、农开、国土资源等部门（以下简称行业主管部门）按照各自职责，查处和打击挂靠行为。
监察机关负责督促协调相关部门按各自职责查处挂靠行为。
第五条 有下列情形之一，经查实后，认定为挂靠行为：
（一）以转让、租借、买卖或以交纳管理费等方式获得使用他人资质资格证书及相关资料并以他人名义投标或承揽工程的；
（二）保证金不是由投标单位银行基本账户转出，或虽由投标单位基本账户转出，但先由非投标单位人员将投标保证金存入投标单位或有关个人账户的；
（三）投标文件非本单位编制或非本单位委托相关单位编制的；
（四）报名联系人或参加开标活动人员非本单位正式人员的；
（五）投标或承揽工程单位使用的建筑师、结构工程师、监理工程师（监理员）、造价工程师（造价员）、建造师（小型项目管理师）、工程勘察设计注册执业人员及与项目有关的主要技术、质量、安全和其他施工管理人员，为非本单位正式人员的；
（六）工程款、农民工工资、勘察设计费、监理费、服务费、施工机械的购置、租赁等不在本单位核算，而实际由项目负责人直接支配和独立核算，且项目负责人非本单位正式人员的；
（七）承包合同约定的施工、监理单位项目经理、项目总监等工程项目主要管理人员不到岗或严重缺岗，而实际由他人履行职责且他人非本单位正式人员的；
（八）其他形式的挂靠行为。
第六条 招标人应做好进场核对工作。中标单位进场施工前，招标人应对照招标文件严格核对进场施工队伍，对擅自改变项目负责人及相关人员的一律不得进场施工。
实行项目负责人现场签到考核制度。凡中标单位不履行签证制度或签证表填制不整齐无法确认人员出勤情况的，按招标文件或合同约定由招标人进行处罚，并报有关部门备案。凡中标单位项目负责人出勤时间低于招标文件约定的应出勤时间的，招标人应及时将情况报送招标投标管理部门，按规定扣除其履约保证金；凡出勤率低于80%的，招标投标管理部门应将该中标单位和项目负责人列入不良行为记录。
第七条 成立挂靠行为认定管理机构。出现疑似挂靠行为时，招标人应将相关证据材料于3日内报送认定机构，经监察机关、行业主管部门和招标投标管理部门共同签署予以认定、告知和处罚。
第八条 招标投标管理部门负责对取得的证据材料或检查中发现的疑似挂靠行为进行调查核实，提出处理意见并报监察机关审核备案，行业主管部门应根据监察机关审核意见在7个工作日内办理相关处罚手续。
第九条 投标人或工程承包单位及其从业人员（包括自然人）有本办法第五条挂靠行为，经查属实的，招标人有权将其清除出场，选择第二中标候选人或组织重新招标；招标投标管理部门将其列入不良行为记录予以通报，限制其半年至三年投标资格或列入黑名单；行业主管部门对其下发处罚决定书、责令停业整顿、降低资质等级，情节严重的，予以吊销资质证书。
第十条 招标人系机关、事业单位、国有或国资控股企业，违反本办法第六条、第七条相关规定，不履行自身责任和义务，对挂靠行为应当发现而未及时发现、主动串通、隐瞒不报或被相关部门检查发现的，由招标投标管理部门、行业主管部门依法处理，在全市范围予以警示、通报，情节严重的，将依法追究相应责任。主要责任人及经办人员系党员或监察对象的，移交纪检监察机关处理。
第十一条 招标投标管理部门及行业主管部门的工作人员违反本办法，对挂靠等违法违规行为查处不力、渎职及徇私舞弊的，由所在单位给予政纪处理，或调离岗位；有违法违规行为的，追究其法律责任。
第十二条 本办法所称非本单位正式人员，是指与投标企业法人之间无合法的人事劳动合同、工资福利及社会保险关系的人员。
第十三条 本办法由市招标投标管理办公室负责解释。
第十四条 本办法自颁布之日起实行。