江苏省事业单位机构编制管理办法
江苏省人民政府
江苏省人民政府令第64号
《江苏省事业单位机构编制管理办法》已于2010年8月16日经省人民政府第51次常务会议讨论通过，现予发布，自2010年11月1日起施行。
省 长
二○一○年八月二十六日
江苏省事业单位机构编制管理办法
第一章 总 则
第一条 为加强和规范事业单位机构编制管理，促进社会公益事业健康发展，根据有关法律、法规，结合本省实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于本省行政区域内下列事业单位的机构设置、职责任务确定、编制核定，以及相关的监督管理：
（一）各级人民政府直属事业单位；
（二）各级人民政府工作部门所属事业单位；
（三）各级人民政府直属事业单位所属事业单位。
第三条 事业单位机构编制管理工作，应当按照经济社会全面协调可持续发展的要求，适应社会公益事业发展的需要，遵循政事分开、事企分开和精简效能的原则，实行统一领导、分级管理的体制。
事业单位机构编制实行分类管理、总量控制、动态调整。
第四条 县级以上地方各级机构编制管理机关应当按照管理权限履行事业单位机构编制管理职责，并对下级事业单位机构编制管理工作进行业务指导和监督。
第五条 按照规定权限和程序设置的事业单位以及核定的事业编制，是事业单位设置岗位、配备人员、核拨经费、办理法人登记及社会保障手续的依据。
第二章 机构管理
第六条 事业单位机构管理包括下列事项：
（一）事业单位的设立、合并、分设和撤销；
（二）事业单位的职责任务、名称、规格、内设（分支）机构、经费渠道、举办单位的确定和调整。
第七条 设立事业单位，应当具备下列条件：
（一）以社会公益为目的，符合经济社会发展需要；
（二）有明确的职责任务和举办单位；
（三）有合法稳定的经费来源、规范的机构名称和固定的场所；
（四）有资格、资质许可要求的，还应当具备取得相应资格、资质许可条件；
（五）法律、法规规定的其他条件。
新增社会公益事业事项可以由现有事业单位或者社会力量承担的，不再新设事业单位。
第八条 设立事业单位，应当由举办单位向机构编制管理机关提出书面申请，并提交下列申请材料：
（一）关于事业单位的职责任务、名称、规格、内设（分支）机构、经费渠道、举办单位、编制员额、编制结构、领导职数的建议；
（二）设立事业单位的必要性和可行性分析报告；
（三）具备资格、资质许可条件的证明材料。
第九条 事业单位职责任务的确定，应当区别于行政机关、企业和社会团体，体现公益属性。
除法律、法规授权或者行政机关依法委托的外，事业单位不得承担行政管理职能。
第十条 事业单位的名称应当符合国家有关规定，准确反映其承担的职责任务，并与行政机关、企业和社会团体的名称相区别。
事业单位一般称院、校、所、台、站、馆、中心等，可以冠地域名称或者举办单位名称。
第十一条 事业单位的规格确定，应当符合其自身特点；在符合事业单位自身特点的规格制度建立前，可以参照行政机关的级别确定事业单位的规格。
第十二条 事业单位根据机构规格、编制数量以及工作需要等因素，设置内设（分支）机构，并确定内设（分支）机构的规格。
第十三条 事业单位的经费渠道，应当在事业单位设立时根据其职责任务等情况，确定为全额拨款、差额补贴或者自收自支，并随其职责任务等情况的变化进行调整。
第十四条 事业单位由举办单位管理；属于两个以上举办单位共同设立的，应当明确一个主要举办单位和各举办单位的管理权限；属于委托管理的，应当明确委托管理关系。
第十五条 事业单位有下列情形之一的，应当由举办单位向机构编制管理机关申请调整：
（一）职责任务、名称、规格、内设（分支）机构、经费渠道、举办单位等需要变化的；
（二）合并或者分设的。
第十六条 调整事业单位，应当由举办单位向机构编制管理机关提出书面申请，并提交下列申请材料：
（一）调整的理由和依据；
（二）调整的建议；
（三）原机构编制批文、事业单位法人证书复印件等材料。
第十七条 事业单位有下列情形之一的，应当由举办单位向机构编制管理机关申请撤销：
（一）上级决定撤销的；
（二）举办单位申请撤销的；
（三）职责任务消失的；
（四）机构性质改变不再作为事业单位的；
（五）合并或者分设后原机构不再保留的；
（六）经批准成立的事业单位满十二个月未组建或者未履行职责任务的；
（七）其他事由需要撤销的。
第十八条 撤销事业单位，应当由举办单位向机构编制管理机关提出书面申请，并提交下列申请材料：
（一）撤销的理由和依据；
（二）撤销的方案；
（三）现有人员名册及分流方案、审计报告、资产清算情况表等材料。
第十九条 事业单位设立、调整、撤销后，应当及时到机构编制管理机关办理事业单位登记、机构编制实名制管理手续。
第三章 编制管理
第二十条 事业单位编制管理事项，包括编制员额、编制结构和领导职数的核定、调整。
第二十一条 事业编制的全国性标准，由省机构编制管理机关会同有关部门组织实施。事业编制的地方性标准，由省机构编制管理机关会同有关部门制定并组织实施。
机构编制管理机关依据标准，结合实际情况，核定事业单位编制；无标准的，根据事业单位的职责任务、本地的经济社会发展水平等情况核定。
第二十二条 机构编制管理机关应当合理确定事业单位的编制结构。
事业单位编制用于配备管理人员、专业技术人员和工勤人员。
第二十三条 上级机构编制管理机关应当对下级事业编制总量和结构进行管理。
第二十四条 事业单位领导职数应当根据其职责任务、工作需要和编制员额情况核定。
第二十五条 事业单位因职责任务变化需要调整编制的，应当由举办单位向机构编制管理机关提出书面申请，并提交下列申请材料：
（一）事业单位编制及其使用现状；
（二）调整的理由和依据；
（三）调整的方案；
（四）原机构编制批文、事业单位法人证书复印件等材料。
第二十六条 经批准合并、分设的事业单位，应当重新核定事业编制；经批准撤销的事业单位，原核定的事业编制应当由机构编制管理机关收回。
第二十七条 事业编制只能用于事业单位，不得与行政编制混合使用。举办单位不得自行调剂所属事业单位编制。事业单位实有人员不得超出核定的事业编制。
第四章 审批权限
第二十八条 事业单位机构编制实行集中统一管理。除机构编制专门规章、规范性文件外，其他规章、规范性文件不得规定事业单位机构编制具体事项。
事业单位机构编制具体事项，应当按照规定权限和程序由机构编制管理机关专项办理。禁止擅自设置事业单位和增加事业编制。
上级人民政府有关部门不得要求下级人民政府及其有关部门设立与其业务对口的事业单位，不得对下级的事业单位机构编制事项作出具体规定，不得将下级事业单位机构编制事项作为评比、达标、表彰的条件。
行业标准不作为审批事业单位机构编制的依据。
第二十九条 省人民政府直属事业单位的设立、合并、分设、撤销或者调整规格、变更名称、增挂牌子，由省机构编制管理机关审核后，按照规定程序报批；事业编制的核定或者调整以及内设（分支）机构等其他机构编制事项，由省机构编制管理机关审批。
省人民政府工作部门和直属事业单位所属事业单位规格调整为相当于副厅级及其以上的，由省机构编制管理机关审核后，按照规定程序报批；事业单位的设立、合并、分设、撤销或者变更名称、增挂牌子以及事业编制的核定或者调整、相当于副厅级事业单位的内设（分支）机构等机构编制事项，由省机构编制管理机关审批。
第三十条 省以下垂直管理部门所属事业单位的设立、合并、分设、撤销或者调整规格、变更名称、增挂牌子以及编制的核定或者调整等机构编制事项，由省主管部门报省机构编制管理机关审批。
第三十一条 设区的市、县（市）人民政府直属事业单位的设立、合并、分设、撤销或者调整规格、变更名称、增挂牌子，由同级机构编制管理机关审核后，报上一级机构编制管理机关审批；事业编制的核定或者调整等其他机构编制事项，由同级机构编制管理机关审批。
设区的市、县（市）人民政府工作部门和直属事业单位所属事业单位规格调整为相当于本级人民政府副局级及其以上级别的，由同级机构编制管理机关审核后，报上一级机构编制管理机关审批；事业单位的设立、合并、分设、撤销或者变更名称、增挂牌子以及事业编制的核定或者调整等机构编制事项，由同级机构编制管理机关审批。
第三十二条 设区的市的区事业单位机构编制审批权限由各设区的市人民政府确定。
第三十三条 乡镇事业单位限额及事业编制总量的核定和调整，由县（市）机构编制管理机关报上一级机构编制管理机关审核，省机构编制管理机关审批。在限额及总量内的乡镇事业单位机构编制调整事项，由所在县（市）机构编制管理机关审批。
第三十四条 事业单位冠行政区域名称的，由本级机构编制管理机关审批；使用“江苏”字样的，由省机构编制管理机关审批；需在“江苏”后冠“中国”、“国家”、“全国”等字样的，按照国家有关规定执行。
第三十五条 法律、法规授权的具有公共事务管理职能的设区的市、县（市、区）事业单位机构编制事项，由上一级机构编制管理机关实行统一管理。
第三十六条 重点社会公益事业项目需要办理事业单位机构编制事项的，机构编制管理机关应当参与项目立项的研究、论证工作。
第五章 监督检查
第三十七条 机构编制管理机关应当按照管理权限，对事业单位机构编制的执行情况进行监督检查；必要时，可以会同监察机关和其他有关部门进行监督检查。有关组织和个人应当予以配合。
第三十八条 机构编制管理机关实施监督检查时，应当严格执行规定的程序。发现违反本办法规定行为的，应当向本级或者上级人民政府及有关部门提出处理意见和建议。
第三十九条 事业单位的举办单位应当向本级机构编制管理机关，下级机构编制管理机关应当向上级机构编制管理机关如实提交事业单位机构编制年度统计资料，不得虚报、瞒报、伪造。
第四十条 县级以上各级地方人民政府应当建立机构编制与人员工资、社会保障、财政预算的协调约束机制。
人力资源社会保障部门核准岗位、配备人员、核定工资和办理事业单位社会保障手续，财政部门列入政府预算并核拨经费，均必须在机构编制管理机关审批设置的事业单位和核定的事业编制范围内进行。
第四十一条 分类推进事业单位机构编制实名制管理。事业单位应当实行定编定员，确保具体机构设置与批准的机构相一致、实有人员与批准的编制和领导职数相对应。
第四十二条 事业单位应当于每年3月31日前向同级机构编制管理机关报送上一年度机构编制执行情况，办理《机构编制管理证》年检手续。
机构编制管理机关应当定期评估事业单位机构编制的执行情况和公益性职责的履行情况，并将评估结果作为优化事业单位结构布局、调整事业单位机构编制的参考依据。
第四十三条 任何组织和个人对违反事业单位机构编制管理规定的行为，均有权向机构编制管理机关、监察机关等有关部门举报。受理机关应当及时处理并对举报人的情况予以保密。
除法律、法规规定不能公开的外，事业单位机构编制及其使用情况应当依法向本单位工作人员以及社会公开，接受监督。
第六章 法律责任
第四十四条 有下列行为之一的，由机构编制管理机关给予通报批评，并责令限期改正；逾期不改正的，机构编制管理机关应当直接予以纠正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其任免机关或者监察机关依法给予处分：
（一）擅自设立、合并、分设和撤销事业单位的；
（二）擅自改变事业单位职责任务、名称、规格、内设（分支）机构、经费渠道、举办单位的；
（三）擅自增加、挤占、挪用事业单位编制员额和领导职数的；
（四）擅自突破编制结构设置岗位和补充人员的；
（五）擅自超职数、超规格配备领导成员的；
（六）超出编制限额配备财政供养人员、为超编人员核拨财政资金或者挪用其他资金安排其经费、以虚报人员等方式占用编制并冒用财政资金的；
（七）违反规定干预下级事业单位机构编制管理事项的；
（八）在申报事业单位机构编制事项过程中弄虚作假的；
（九）其他违反事业单位机构编制管理规定的行为。
第四十五条 机构编制管理机关工作人员在事业单位机构编制管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其任免机关或者监察机关依法给予处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。
第七章 附 则
第四十六条 本办法规定以外的其他事业单位，可以参照本办法的规定执行。法律、法规和国家另有规定的，从其规定。
第四十七条 本办法自2010年11月1日起施行。1987年11月25日经省人民政府同意发布的《江苏省事业单位编制管理暂行办法》同时废止。
基本案情：犯罪嫌疑人刘某，系某村党支部书记，犯罪嫌疑人郝某，系某村村委会主任，犯罪嫌疑人刘某某系某村村委兼会计。2002年8月8日三人合伙承包了县中心广场的土方工程，并以个人名义与某建筑股份有限公司签订了施工协议。工程完工后，由于某建筑股份有限公司签订了施工协议。工程完工后，由于某建筑股份有限公司不能完全支付施工费用，致使犯罪嫌疑人刘某、郝某、刘某某无法支付施工中的支出。于是犯罪嫌疑人刘某提议用该村公款的存单质押贷款，用于支付工程支出，郝某、刘某某均表示同意，2002年10月4日，三犯罪嫌疑人到该县农村信用合作社兴华信用社，用该村的18万元土地征用补偿款的存单作质押，以刘某个人名义贷款5万元，犯罪嫌疑人刘某办理的借款手续，犯罪嫌疑人郝某，刘某用这18万元办理了质押手续。所贷出的5万元款全部用于犯罪嫌疑人承包的中心广场工程支出。此贷款已于2002年10月31日由三犯罪嫌疑人还清本息，质押的18万元存单同时撤出归还到该村委会，共挪用28天。在审查此案时对犯罪嫌疑人刘某、郝某、刘某某的行为构成挪用公款罪没有异议，但对三犯罪嫌疑人挪用公款的数额如何认定，出现了以下两种不同意见：
第一种意见：此案挪用公款的数额应认定为5万元。理由是：挪用公款客观上的三种具体表现形式是：（一）挪用公款归个人，使用超过三个月未还的；（二）挪用公款数额较大，归个人进行营利活动；（三）挪用公款归个人使用，进行非法活动的，由此可见，刑事立案特别强调了被挪用公款的去向和用途，挪用公款是一种复合型的，也就是说这种犯罪的实行行为是“挪”和“用”的结合，其中“挪”是前提，“用”是目的，仅仅有“挪”的行为而缺少“用”的行为，就尚不完全具备挪用公款罪的客观要件，所以犯罪嫌疑人挪用公款的犯罪数额应以实际使用数额计算，没有实际使用的部分就不应计入犯罪数额。在本案中，三犯罪嫌疑人利用职务之便，擅自将该村的18万元土地征用补偿款存单作质押，从信用社贷款5万元，并将这5万元全部用于三人所承包的土方工程。从中可以看出整个挪用行为可以分为两个组成部分，第一个部分是：三犯罪嫌疑人用该村的18万元土地征用补偿款存单作质押贷款5万元，也就是说，这5万元款应该是18万元存单中的一部分，即三犯罪嫌疑人用18万元存单从信用社兑换出其中的5万元，用于三人所承包的县中心广场土方工程，进行营利活动，因为即使三名犯罪嫌疑人不能按期归还贷款，信用社也只能从这18万元公款存单中扣除5万元用于偿还贷款，不会对剩余下的13万元产生任何损害。第二个组成部分是剩余下的13万元只是被挪出，质押在信用社，并没有被犯罪嫌疑人用于所承包的土方工程，进行营利活动，而且只被挪出了28天，这一组成部分的行为不符合挪用公款罪客观要件表现形式的（二）和（三），所以三名犯罪嫌疑人挪用18万元存单中5万元进行营利活动的行为构成挪用公款罪，而挪出18万元存单中13万元并没有进行营利活动的行为不构成挪用公款罪，理所当然这13万元也就不应计入犯罪金额之内，因此，此案挪用公款数额应认定为5万元。
第二种意见：此案挪用公款的数额应认定为18万元。理由是：刑法设立挪用公款罪的宗旨是在于保护公款的使用权不受侵犯，因此公款一经挪用，就发生了公款使用权受到侵犯的结果，在第一种意见中，将挪用公款犯罪的客观行为理解为一种复合行为，即挪用公款犯罪的实行行为是“挪”和“用”的结合，（挪用公款数额较大，超过三个月未还的情况除外。只要是挪而不用，超过三个月未还也构成犯罪），是正确的，但是第一种意见中并没有真正找出三名犯罪嫌疑人真实的“挪”的行为是什么，真实地“用”的行为又是什么，而是错误地将“用18万元土地征用补偿款存单作质押贷款5万元，全部用于支付工程费用”这一犯罪事实，拆开来理解、分析、认定。其实这是一个不可分割的整体，不能拆解开来，片面地认定挪用公款数额。在本案中，三名犯罪嫌疑人擅自作主，用该村18万元土地重用补偿款存单作质押，向信用社贷款5万元，并且全部用于支付三人所承包工程中的费用支出。这样从案件表面上看，三名犯罪嫌疑人似乎只挪用了5万元进行了营利活动，剩下的13万元并没有被用来进行营利活动，但是我们要从整个事实过程来分析，要透过现象看本质，找出真实的“挪”的行为和“用”的行为；三、犯罪嫌疑人真实的“挪出”公款的行为是，将村18万元土地征用补偿款存单从村委会拿出，并拿到信用社签订贷款质押合同之前，在这段时间里，18万存单已脱离村委会的控制,转移到三犯罪嫌疑人手中."用"的行为是:犯罪嫌疑人郝某、刘某某办理了18万元存单质押手续，在质押合同上签字贷出款5万元,这时就已完成了"用"的行为,从以上挪用过程中可以看出,虽然三犯罪嫌疑人用该村18万元公款存单作质押从信用社贷出款5万元，但这5万元贷款不能认定为是18 万元中的一部分,从性质上说,这5 万元款应是刘某的个人财产,因为从民法的角度看,犯罪嫌疑人刘某和信用社签订的借款合同是合法有效的,所以这5 万元款在性质上应认定为三犯罪嫌疑人的个人财产,不是三犯罪嫌疑人用18 万元公款存单从信用社兑换出的5 万元.借款合同只是表面形式。既然是个人财产,那么三犯罪嫌疑人将这5万元借款用于支付施工中的费用，也就是说，自己使用自己的资金，这绝对是不构成挪用公款罪的,而用18 万元土地征用补偿款存单作质押向信用社贷款5万元，才是真正地挪用公款的实行行为,才是三犯罪嫌疑人真实的挪用公款行为，因为向信用社贷款是三犯罪嫌疑人用来支付工程费用进行营利活动的一部分,正是这18 万元公款存单作质押，才得以实现贷款5 万元,这也是18 万元公款存单作质押的作用所在,完全是为了给三犯罪嫌疑人贷款,好让他们三人有周转资金,用来支付工程施工中的费用.也就是三犯罪嫌疑人挪用18万元公款存单作质押的唯一用途，这一行为也就成为三犯罪嫌疑人进行营利活动的一部分了,所以三犯罪嫌疑人用18 万元公款作质押贷款5万元的行为符合挪用公款罪客观要件中的“挪用公款数额较大,进行营利活动的”标准，与此同时，当18万元存单作质押的合同一经签订，那么这18万元的使用权就受到了限制，三犯罪嫌疑人签订质押合同的行为也就侵犯了这18 万元使用权，所以此案挪用公款的数额应认定为18 万元。
笔者同意第二种意见。
作者：定兴县人民检察院王腾飞
