近年来，随着一些行政违法案件日益组织化、智能化、秘密化，采用常规的检查手段已经难以满足打击行政违法行为、制裁违法行为人的需要，于是刑事司法中的诱惑侦查手段越来越受到一些行政执法部门的青睐。这种行政执法，我将其称为“钓鱼式”行政执法。从目前我国行政执法的实际状况来看，在公安、交通、技监等行政机关的行政执法活动中，“钓鱼式”行政执法有不同程度的存在。
一、“钓鱼式”行政执法的概念
在刑事侦查活动中，诱惑侦查被当作一种正当的侦查技术和手段。广泛地应用于许多隐蔽性强、侦查难度大的案件，诸如贩毒、非法武器交易、走私等。诱惑侦查是指享有侦查权的警察、司法人员或他们的代理人为获得对某人提起刑事诉讼的证据，故意设置圈套，而诱使某人实施某种犯罪行为，待犯罪行为实施时或者结果发生后，当场对其进行拘捕的一种特殊的侦查手段和方法。“钓鱼式”执法，是刑事司法中的诱惑侦查手段在行政执法活动中的运用，是指行政主体及其工作人员特意设计一些能诱发行政违法的情境，或者根据违法活动的倾向性向行政相对人或者其他调查对象提供实施的机会和相关环境条件，以此来收集相关证据和掌握相关信息，并对行政违法相对人作出相应的处理。
二、“钓鱼式”行政执法的特征
1、从性质上来看。“钓鱼式”行政执法是一种行政执法行为。行政执法是特定的行政主体为执行有关法律规范，依照法定职权。就特定的具体事项对特定的公民法人或其他组织作出的直接或间接影响其权利义务的行为。“钓鱼式”行政执法作为一种行政执法行为。与前述的诱惑侦查在性质上是完全不同的，诱惑侦查属于刑事司法行为。
2、从主体上来看，“钓鱼式”行政执法的实施主体具有特定性。与一般的群众举报相区别，“钓鱼式”行政执法的“钓鱼”者必须是享有行政调查权的公务人员或他们的代理人，因而。“钓鱼式”行政执法是在行政主体主导和控制下的一种执法活动。举报是《宪法》和法律赋予公民的一项广泛的民主权利，是公民的一种自发举动，是公民就行政违法行为向相应的行政主体进行检举和揭发的自发行为。当然，有些“钓鱼式”行政执法的诱使者是一般公民，但其是受行政主体的委托而进行的，其所实施的行为不是一种自发行为。
3、从客观方面来看，“钓鱼式”行政执法的手段具有诱惑性。行政主体在行政活动中享有行政调查权，行政调查可以公开进行，也可以暗中进行，也就是我们通常所说的明查暗访。“钓鱼式”行政执法是指行政主体在案件的调查阶段采取了诱惑调查的手段，即通过采取种种诱惑性手段，如提供实施行政违法行为的种种客观便利条件等，引诱被调查对象进行行政违法活动。正常行政执法活动中的明查暗访不使用诱惑性手段。是否采用诱惑性手段是一般行政执法与“钓鱼式”行政执法的最主要区别。
4、从主观方面来看。“钓鱼式”行政执法的实施者处于积极主动的态势。“钓鱼式”行政执法是特定的行政主体为破获特殊案件而积极主动地采取诱惑性手段，在案件调查阶段，被诱惑者的整个活动过程处于行政主体的严密监控之下，违法行为实施时或结果发生后，就是被诱惑者被抓之时，所有的调查取证工作也几乎同时结束，而且往往是在违法现场。这是“钓鱼式”行政执法的最大优点。
5、从针对的对象来看，“钓鱼式”行政执法针对的对象是不特定的相对人，不论其主观上有没有违法意图，但不包括已有一定证据证明有违法行为的相对人。如果行政主体在有一定证据证明行为人有违法行为但一直无法将其抓获的情况下，采取诱惑性手段将其抓获。然后以原先已有证据证明的违法行为对其作出处理，此时行政主体的执法行为并不是“钓鱼式”行政执法。因为在该种执法行为中，诱惑性手段本身仅仅是一种抓捕手段，行为人将来所可能受到的惩罚源自其以前的违法行为，而与因被诱惑所实施的行为无关。
三、“钓鱼式”行政执法的基本类型
我国法学界认为，在刑事侦查领域，“犯意诱发型”与“机会提供型”是诱惑侦查的两种基本类型。
第一种类型“犯意诱发型”是指侦查人员自己或利用第三人促使被诱惑者产生犯罪意图继而实施犯罪。它的基本特征是：被诱惑者虽被侦查人员认为是犯罪嫌疑人，实际上其本身并无犯罪意图。而正是侦查人员自己或利用第三人采取了主动、积极的刺激行为促使他在强烈的诱惑下产生犯意，进而实施了犯罪行为。
第二种类型“机会提供型”是指针对被诱惑者已有犯罪意图，为了使其犯罪行为暴露并置于侦查人员的控制之下，侦查人员自己或利用第三人为其提供犯罪的机会或场所，由被诱惑者实施犯罪行为。“机会提供型”的最大特征就是，被诱惑者原本就有犯罪意图且有实施犯罪行为的极大可能，并非是在侦查机关的诱惑下才产生犯意，侦查机关只是为其设计了犯罪的时间与场所等，使其犯罪行为在“控制下完成”，从而达到人赃俱获的效果。就诱惑侦查而言，理论界还有“抓捕手段型”的分类。“抓捕手段型”是指警察在有一定证据证明行为人有犯罪行为但一直无法将其捉拿归案的情况下，采取欺骗性侦查手段将其抓获，然后以原先已有证据证明的犯罪行为要求起诉。在该种诱惑侦查中，诱惑侦查行为本身仅仅是一种抓捕手段，行为人将来所可能受到的惩罚源自其以前的犯罪行为，而与因被诱惑所实施的行为无关。本人认为，就“钓鱼式”行政执法而言。“抓捕手段型”不能作为“钓鱼式”行政执法的类型之一。
四、“钓鱼式”行政执法的法理辨析
国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》，从六个方面规定了全面推进依法行政、建设法治政府的基本要求：合法行政、合理行政、程序正当、高效使民、诚实守信、权责统一。对照以上六方面的具体要求，笔者认为“钓鱼式”行政执法违背了建设法治政府的要求：
第一，“钓鱼式”行政执法不符合合法行政的要求。
合法行政要求行政机关从事执法活动必须有合法依据，但是查阅相关执法依据，我们无法找到“钓鱼式”行政执法的合法依据。与之相反，我们看到的是“钓鱼式”行政执法违法的依据。《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定：行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查和收集有关证据。2002年10月1日起施行的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条明确规定：“严重违反法定程序收集的证据材料”和“以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据材料”不能作为定案依据。江苏省公安厅制定的《关于办理卖淫嫖娼案件的指导意见》，明确提出严禁民警以诱导他人实施卖淫、嫖娼等方式查处卖淫嫖娼案件；调查取证时，应注意尊重和保护当事人的人格权、隐私权，防止侵犯人权等等。
第二。“钓鱼式”行政执法不符合合理行政的要求。
行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。对普通违法行为进行查处时采用诱惑性行政执法存在违反比例原则的嫌疑。在刑事诉讼过程中，诱惑性侦查的采取是非常谨慎的，通说认为，诱惑性侦查仅是一种补充性、特殊性的侦查手段，不能作为一种常规侦查手段，只有在无明显被害人案件、系列犯罪等案件中使用，而能够通过其他侦查方法查处的案件尽可能不通过诱惑侦查的方式实现，因为诱惑侦查会带来一系列的难以预料的法律后果。在对社会秩序构成最严重破坏的刑事案件的查处过程中，采用诱惑性侦查尚是如此谨慎和小心，有着适用范围的严格控制。而行政机关运用诱惑手段取证以证明相对人违法的行为，多数属于轻微的违法。这种轻微违法，其恶性程度远不及刑事犯罪那么严重。因此，“钓鱼式”行政执法存在违反比例原则的嫌疑。
第三，“钓鱼式”行政执法不符合程序正当的要求。
“钓鱼式”行政执法立案、调查、处理一气呵成，并且往往是由同一批执法人员来实施，与行政法的正当程序要求有较大出入。“钓鱼式”行政执法分为“连意诱发型”和“机会提供型”两种基本类型。“违意诱发型”是先有诱惑，后有违法，再有调查，有时甚至是诱惑实施违法行为与调查同时进行，违背了先有违法事实后有立案调查的行政执法程序规定．其非正当性应无争议。但对于“机会提供型”。有人认为其并没有违反程序正当的要求。笔者认为，“机会提供型”同样缺乏正当性。试想，诱惑人员本可将处于萌芽状态的违法扼杀在摇篮之中为何偏要提供机会让其发生?这有何正当性?更何况，有违法倾向并不必然导致违法行为的发生。况且，在行政执法中。相对人有无违法的意图，作为外人又怎能知晓?理论上可以很清楚地区分“钓鱼式”行政执法有“违意诱发型”和“机会提供型”两种基本类型，实践中实际上是无法辨别清楚的。
第四，“钓鱼式”行政执法不符合高效便民的要求。
从执法成本来看，行政执法的成本包括直接成本和错误成本。直接成本是指国家为实施该种执法活动而耗费的人力、财力、物力。相对于一般执法活动，“钓鱼式”行政执法的直接成本是较高的。实施诱惑的人员往往需要改名换姓，建立专门联络渠道，还需调动相当人力物力对诱惑活动加以监控等。错误成本是指由于实施诱惑的人员对本无违法意图的人实施了主动行为，诱使该人产生违法意图，并最终实施了违法行为而造成的对社会资源的无效益耗费以及无辜公民因陷入圈套而造成的机会成本的无效益使用。
“钓鱼式”行政执法的错误成本包括公共成本与私人成本两部分。前者指因“钓鱼式”行政执法导致的社会资源的无效益耗费；后者指本没有违法心理的行为人受诱惑实施了所谓的违法。造成了自己私人财富的无效益耗费。在其他行政执法活动中，有错误成本存在的可能，但其错误成本仅包含公共成本，而不会产生私人成本，因而，“钓鱼式”行政执法的错误成本就高于其他执法活动。这样，从直接成本与错误成本之和即总成本上来看。“钓鱼式”行政执法的总成本是高的。
第五，“钓鱼式”行政执法不符合诚实守信的要求。
从道德层面上探讨，对犯罪嫌疑人。尤其是严重犯罪的嫌疑人，使用具有一定欺骗性的侦查手段尚未逾越被普遍认可的国家机关的道德责任界限。因此具有一定的法律容许性。这是由犯罪行为对社会的危害性，与使用欺骗性侦查手段的负面影响两者之间相权衡而作出的价值和政策选择。就“钓鱼式”行政执法来看，执法的对象仅仅是行政违法嫌疑人，行政违法的社会危害性与犯罪的社会危害性有质的区别，对行政违法嫌疑人采用诱惑性调查手段超过了被普遍认可的国家机关的道德责任界限，损害了政府诚实守信的形象，其造成的负面影响要远远超出其带来的一丁点效益。
北京市人民代表大会常务委员会关于停止执行北京市地方性法规中若干行政许可事项有关规定的决定
北京市人大常委会
北京市人民代表大会常务委员会关于停止执行北京市地方性法规中若干行政许可事项有关规定的决定
（2004年5月27日北京市第十二届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过 2004年5月27日北京市人民代表大会常务委员会公告第23号公布 自公布之日起施行）
北京市第十二届人民代表大会常务委员会第十二次会议，根据《中华人民共和国行政许可法》第83条第2款的规定，决定以下34件地方性法规中的66项行政许可事项的有关规定停止执行：
一、《北京市城市节约用水条例》
1、第17条第2款有关“开凿自备井竣工验收”的规定；
二、《北京市城市绿化条例》
2、第22条、第33条有关“砍伐古树名木批准”的规定；
三、《北京市出租汽车管理条例》
3、第9条（三）项、（四）项、第10条（五）项、第11条第2款、第13条（十）项、第15条（三）项、第26条第1款、第27条（三）项、第28条、第29条、第30条、第31条、第33条第2款、第34条有关“出租汽车驾驶员资格考核”的规定；
4、第10条（二）项、（三）项、第24条第1款、第26条第1款有关“出租汽车经营开业许可”的规定；
5、第10条（五）项、第11条第2款、第26条第1款、第28条有关“核发出租汽车乘务员服务证”的规定；
6、第11条第1款有关“出租汽车更新车辆核准”的规定；
7、第13条（八）项、第27条（五）项有关“出租汽车经营者法定代表人、管理人员培训上岗”的规定；
8、第23条（一）项、第26条第1款、第32条第2款、第33条第2款有关“出租汽车营业站调度员考核上岗”的规定；
四、《北京市道路运输管理条例》
9、第9条（六）项、第40条第2款有关“外省市道路运输经营者在本市从事道路运输经营审批”的规定；
10、第22条（三）项、第44条（二）项有关“零担货物运输线路批准”的规定；
11、第33条、第46条（六）项有关“交通事故中损坏车辆维修企业的认定”的规定；
12、第35条有关“单位自行对汽车大修、二级维护的批准”的规定；
13、第39条（五）项、第47条（四）项有关“货物配载经营线路核定”的规定；
五、《北京市实施〈中华人民共和国节约能源法〉办法》
14、第12条有关“节能评估机构资格认定”的规定；
15、第19条有关“节能检测机构资格认定”的规定；
六、《北京市旅游管理条例》
16、第25条第1款、第54条有关“特种旅游项目和客运架空索道、缆车、大型游乐场的设备、设施的安全许可证”的规定；
17、第25条第1款、第54条有关“特种旅游项目和客运架空索道、缆车、大型游乐场的设备、设施的运营许可”的规定；
18、第26条第2款有关“饭店、旅游区（点）中高级管理人员资格认定”的规定；
19、第36条第1款、第58条有关“旅游涉外接待合格证”的规定；
20、第36条第1款、第58条有关“旅游住宿单位涉外安全合格证”的规定；
21、第38条第1款、第48条、第58条有关“饭店管理公司设立批准”的规定；
22、第39条、第56条、第59条有关“旅游区（点）等级评定”的规定；
23、第40条、第58条有关“新建旅游区（点）开业验收”的规定；
24、第46条、第47条、第48条、第56条、第59条有关“旅游定点单位资格审核”的规定；
七、《北京市密云水库怀柔水库和京密引水渠水源保护管理条例》
25、第20条第1款、第33条有关“密云水库网箱养鱼批准”的规定；
八、《北京市农作物种子条例》
26、第29条有关“种子交易市场、种子交易会登记证”的规定；
九、《北京市水资源管理条例》
27、第17条、第31条有关“开凿机井工程竣工验收”的规定；
十、《北京市图书报刊电子出版物管理条例》
28、第26条有关“出版物批发前送审”的规定；
29、第30条有关“出版物托运或者提取证明”的规定；
十一、《北京市音像制品管理条例》
30、第23条、第24条、第25条（一）项、第31条（一）项、第32条有关“录像放映业务审批”的规定；
十二、《北京市外地来京务工经商人员管理条例》
31、第14条第3款、第18条、第22条、第25条第3款、第28条、第37条有关“外来人员就业证”的规定；
32、第15条第1款、第2款、第28条、第35条（二）项、第36条第1款（一）项、第2款有关“向外地来京务工经商人员出租房屋租赁许可证”的规定；
33、第15条第1款、第2款、第28条、第36条第1款（一）项、（三）项、（四）项、第2款有关“向外地来京务工经商人员出租房屋租赁安全合格证”的规定；
十三、《北京市小公共汽车管理条例》
34、第10条（二）项、第11条、第14条（十）项、（十一）项、第15条（二）项、第21条、第23条第1款、第24条、第25条、第26条有关“核发小公共汽车驾驶员准驾证、乘务员服务证”的规定；
35、第11条、第20条第1款、第21条有关“小公共汽车经营开业许可”的规定；
36、第12条、第22条有关“小公共汽车增加、减少车辆核准”的规定；
37、第12条有关“小公共汽车更新车辆核准”的规定；
38、第12条有关“小公共汽车经营者停运、歇业批准”的规定；
十四、《北京市技术市场条例》
39、第17条、第35条、第37条有关“技术经纪人员资格”的规定；
十五、《北京市劳动力市场管理条例》
40、第11条第2款、第32条有关“新建单位筹建期间招聘人员批准”的规定；
十六、《北京市农业机械管理条例》
41、第9条、第31条、第32条、第33条有关“农业机械经营资格”的规定；
42、第19条、第20条、第34条有关“农业机械维修技术等级认定”的规定；
十七、《北京市人才市场管理条例》
43、第17条第1款、第28条（一）项有关“刊播人才招聘洽谈会启事批准”的规定；
十八、《北京市生活消费品、生产资料市场管理条例》
44、第15条、第16条、第17条、第18条、第19条、第37条（二）项、第43条有关“兴建市场登记注册”的规定；
十九、《北京市体育设施管理条例》
45、第21条、第24条（八）项有关“体育设施管理单位的场地专业技术人员考核上岗”的规定；
二十、《北京市文物保护管理条例》
46、第40条有关“市属单位保管的国家二级、三级文物藏品到外省市展览的批准”的规定；
47、第40条有关“市属单位保管的国家一级文物藏品到外省市展览的批准”的规定；
二十一、《北京市消防条例》
48、第19条有关“消防设施施工单位资质审定”的规定；
49、第27条第3款有关“储存、运输易燃易爆危险物品从业人员上岗证”的规定；
50、第29条、第50条第1款（二）项、第2款、第3款有关“停用消防设施、器材批准”的规定；
二十二、《北京市实施〈中华人民共和国档案法〉办法》
51、第10条有关“档案工作人员岗位资格”的规定；
二十三、《北京市实施〈中华人民共和国食品卫生法〉办法》
52、第11条第2款、第25条有关“宾馆饭店和高等院校等单位的食品卫生检验人员资格认证”的规定；
二十四、《北京市图书馆条例》
53、第19条第1款有关“图书馆业务人员考核上岗”的规定；
二十五、《北京市学前教育条例》
54、第16条有关“学前教育任职资格”的规定；
55、第16条有关“学前教育机构中其他人员的从业资格”的规定；
二十六、《北京市殡葬管理条例》
56、第23条有关“殡葬用品生产、经营许可”的规定；
二十七、《北京市产品质量监督管理条例》
57、第9条、第27条有关“特殊产品售前报检”的规定；
二十八、《北京市劳动保护监察条例》
58、第4条（四）项、第13条（二）项有关“企业建设和重大技术改造项目劳动保护设施设计审查和竣工验收”的规定；
59、第9条第2款（七）项有关“劳动保护装置鉴定”的规定；
二十九、《北京市农村股份合作企业暂行条例》
60、第19条有关“改建设立农村股份合作企业批准”的规定；
三十、《北京市农民负担管理条例》
61、第7条第1款有关“管理费超过村提留40％批准”的规定；
62、第14条、第30条有关“向农民和农村集体经济组织集资项目的设置和范围批准”的规定；
三十一、《北京市少数民族权益保障条例》
63、第31条有关“国有清真食品经营网点撤销、合并或改变服务方向审批”的规定；
三十二、《北京市实施〈中华人民共和国渔业法〉办法》
64、第8条第3款、第21条第1款（二）项有关“人工鱼池填塘造地批准”的规定；
三十三、《北京市实施〈中华人民共和国保守国家秘密法〉若干规定》
65、第15条有关“建网保密审查使用许可”的规定；
三十四、《北京市城市规划条例》
66、第38条有关“核发建设工程规划许可证收取执照费”的规定。
本决定自公布之日起施行。
