【案例简介】2001年6月，陈某为从事混凝土生产销售活动，虚报注册资本1000万元，成立了某商品混凝土公司，自任法定代表人。2003年9月，又将注册资本虚增至4278万元，并将公司法定代表人变更为他人，但实际经营活动均由其一人负责。
公司成立后，由于缺乏经营资金，陈某采用以支付4％－8％月息的方式，向他人募集资金用于生产经营活动，由于产生的利润不足以偿还借款的本金及利息，加之盲目对外投资，及未及时回笼货款，致使公司至2004年5月已负债累累、资不抵债、濒临破产，经营活动也被迫陷入停顿。经司法审计，该公司总资产3433万余元，总负债5395万余元，净资产为负1961万余元。
为归还高利贷本息，陈某指使其妹陈某某以公司的名义，继续以支付高息方式进行非法集资。陈某某在明知公司已濒临破产的情况下，仍以公司经营、投资缺少资金为由，故意隐瞒公司实际经营情况，并以支付4％－8％的月息为诱饵，采用开具远期支票作为还款保证，到期无法归还时，则先支付部分利息，再更换还款支票，以此拖延还款期限的方法，向江苏省姜堰、盐城地区等地在沪经商、务工人员大量非法集资。经司法审计，2004年5月至8月，陈某、陈某某采用上述方法，共向任某、王某、沈某等85人骗取资金共计3518.67万元，除归还借款人利息330.54万元外，余款中大部分被用于归还先前的债务。
该案以集资诈骗罪起诉后，法院分别判处陈某无期徒刑、陈某某有期徒刑十年。
【分歧意见】关于本案的定性，在审查起诉过程中有两种不同观点：
第一种观点认为，两被告人于2004年5月至8月期间，为偿还对外债务，以某商品混凝土公司等名义，在向不特定的八十余名被害人非法募集资金过程中，以非法占有为目的，虚构对外投资事实，隐瞒该商品混凝土公司已严重资不抵债真相，又许以高额利息为诱饵，骗取钱财，且犯罪数额特别巨大，故应当以集资诈骗罪认定。
第二种观点认为，上述定罪意见割裂地看待了全案犯罪事实。两被告人于2004年5月至8月向八十余名不特定公众非法募集3518万余元资金的过程中，虽然使用了虚构事实、隐瞒真相的诈骗方法，但是其将上述所募集的资金主要归还了其前期所募集资金用于经营生产而产生的经营债务，在此过程中，两被告人无恶意挥霍、占有该3518万余元的行为，而且还将其中330万余元作为利息返还给出资人。其从2001年6月至2004年5月采用高息，向社会公众募集资金的行为，本身就符合非法吸收公众存款罪的特征，该二人在2004年5月至8月实施的行为，只是其前期募集资金行为的延续，从本质上而言，未有改变，故仍应当认定为非法吸收公众存款罪。
【原文观点】该案被告人的行为性质，在不同时间阶段是不同的。
（一）、2001年6月至2004年5月期间，被告人陈某募集资金的行为性质属于非法吸收公众存款的行为。该节事实由于相关当事人经济获利原因，拒绝提供相关证言及其他证据，无法证明陈某募集资金的确切数额，在提起公诉时，公诉机关未以非法吸收公众存款罪认定。
（二）、2004年5月至同年8月期间，被告人陈某、陈某某继续向他人募集3000余万元资金，用于归还债务的行为，虽然与前期募集资金的行为，在外在表现上相同，但其实质已经发生了变化。
第一，两被告人在向他人募集该3000余万元资金的过程中，使用了虚构事实、隐瞒真相的诈骗方法。在该过程中，两被告人向众多被害人编造、虚构募集资金理由是某商品混凝土公司经营缺少资金，以及外投资缺少资金，承诺将募集资金用于公司经营及投资，而隐瞒了公司已严重资不抵债、生产销售等经营活动已被迫停顿的实际经营状况，以及将所募集资金实际用于归还债务的真实用途，而采用支付高额利息为诱饵，获取被害人资金。
第二，两被告人在向被害人非法募集资金过程中有非法占有的目的。在案证据已经证明，涉案的3000余万元中，大部分是由陈某指使其妹用于归还2004年5月之前，以高息募集资金的本金和利息，其余部分用于归还该商品混凝土公司在其以前经营中对外产生的债务，结合该商品混凝土公司已负债累累、濒临破产、资不抵债的实际经营状况，排除了以后归还被害人上述非法募集3000万余元资金的可能。
基于上述两点理由，本案两名被告人在向被害人非法募集资金的过程中，具有非法占有的目的，也使用了诈骗方法，应以集资诈骗罪认定。
【笔者观点】为了更好地说明问题，笔者建立一个数学模型进行剖析。
数学模型参数设定：假定陈某自即2001年6月注册成立公司起，非法吸收公众存款1000万元，全部投入生产经营，每月利率为4%，设定每月利润数（除高利贷利息外其他成本和税费全部扣除）每月10万元，利润不足偿付利息数部分通过增加集资债务，扩大集资规模解决。这里先假定陈某自第一个月后投资1000万元后不再扩大投资规模，到2004年5月之前，资金链都没有出现问题，顺利集资还本付息，此后第37个月陆续出现资金链断裂的情形，范围逐步蔓延，集资人为了能筹集到资金开始提高月利率至8%，到2004年8月无法筹资还本付息而案发。单位：万元。
模型数据说明：集资数*月利率4%=当月应付利息数，设定每月（除利息外）的利润数为10万元，当月应付利息数—当月利润数+当月集资数=下月应集资数。
月份数：1 2 3 4 5 6 7 8 9
利润数：10 10 10 10 10 10 10 10 10
利息数：40 41.2 42.45 43.75 45.10 46.50 47.96 49.48 51.06
集资数：1000，1030，1061.2，1093.65，1127.40，1162.50，1199.00，1236.96，1276.44，
月份数：10 11 12 13 14 15 16 17 18
利润数：10 10 10 10 10 10 10 10 10
利息数：52.70 54.41 56.18 58.03 59.95 61.95 64.03 66.19 68.44
集资数：1317.50，1360.20，1404.61，1450.79，1498.82，1548.77，1600.72，1654.75，1710.94，
月份数：19 20 21 22 23 24 25 26 27
利润数：10 10 10 10 10 10 10 10 10
利息数：70.78 73.21 75.73 78.36 81.10 83.94 86.90 89.98 93.18
集资数：1769.38，1830.16，1893.37，1959.10，2027.46，2098.56，2172.50，2249.40，2329.38，
月份数：28 29 30 31 32 33 34 35 36
利润数：10 10 10 10 10 10 10 10 10
利息数：96.50 99.96 103.56 107.30 111.19 115.24 119.45 123.83 128.38
集资数：2412.55，2499.05，2589.01，2682.57，2779.87，2881.06，2986.30，3095.75，3209.58，
中共庆阳市委关于印发《庆阳市乡镇工作基本规范（试行）》的通知
甘肃省中共庆阳市委
中共庆阳市委关于印发《庆阳市乡镇工作基本规范（试行）》的通知
市委发〔2008〕67号
各县（区）委，市委各部委、市直各部门党组、党委：
现将《庆阳市乡镇工作基本规范(试行)》印发你们，请结合各自实际，抓好贯彻落实。
（此件发至乡镇）
中共庆阳市委
2008年11月27日
庆阳市乡镇工作基本规范（试行）
为了适应乡镇工作的新形势、新变化和新要求，推进依法行政，促进乡镇按照“打基础、谋长远，高标准、快速度，抓落实、干到位”的要求，加快推进社会主义新农村建设和全面建设小康社会，依据国家有关政策法规，结合我市实际，制定本规范。
第一章 总 则
乡镇是我国社会的基础，乡镇党政组织的工作，直接关系到农村发展和社会稳定。规范乡镇工作，必须坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，努力推进乡镇工作的法制化、制度化、规范化建设，提高乡镇工作水平，促进农业增产、农民增收、农村繁荣稳定，为全市经济社会全面协调可持续发展提供有力支撑。
规范乡镇工作，必须坚持职权法定的原则，做到权责统一，在法定的权限范围内活动；必须坚持依法行政的原则，切实履行法定职责，严格依法办事；必须坚持党的领导的原则，保证各项工作在党委的领导下进行；必须坚持群众利益至上的原则，以人为本，倾心竭力为民谋利；必须坚持可持续发展的原则，避免短期行为，保持工作连续性；必须坚持效能效率的原则，完善激励机制，提高工作效率，调动和激发广大干部的工作热情；必须坚持党管农村工作的原则，以改革创新精神全面推进农村党的建设，提高领导农村工作的水平，为推进农村改革发展提供坚强的政治保障。
规范乡镇工作，必须进一步解放思想，深化改革，加快转变乡镇政府职能，不断完善适应农村经济社会发展的体制机制；进一步改进作风，发扬艰苦奋斗、科学务实、开拓创新、勇于拼搏的精神，真抓实干，务求实效，确保县乡村整体推进，互相促进，共同提高。
第二章 职 能
（一）乡镇党委职能
1、贯彻执行党的路线方针政策和上级党组织及本乡镇党员代表大会（党员大会）的决议；
2、讨论决定本乡镇经济建设和社会发展中的重大问题；
3、领导本乡镇人大、政府和群团组织开展工作，支持和保证这些机关和组织依照国家法律法规及各自章程充分行使职权；
4、加强对乡镇党委自身及村、乡镇企事业单位和部门党组织的领导、建设与监督，做好思想政治工作。做好发展党员工作，加强对党员的培训、教育、管理和监督；
5、按照干部管理权限，负责做好干部的教育、培养、选拔和监督工作，协助管理上级有关部门驻乡镇单位的干部；
6、领导本乡镇政治建设、经济建设、文化建设、社会建设和党的建设，做好社会治安综合治理及计划生育工作；
7、组织好党委、人大、政府、纪委和共青团、妇联的换届选举工作；
8、加强党风建设，密切联系群众，带头落实党风廉政建设责任制，对党员干部进行党风党纪教育；
9、认真落实党管武装有关规定，将武装工作纳入重要议事日程，关心、支持乡镇武装工作；
10、完成上级党组织安排的其他工作任务。
（二）乡镇人民代表大会主席团职能
1、在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行；
2、在职权范围内通过和发布决议；
3、根据县（区）规划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设规划；
4、审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告；
5、选举本级人民代表大会主席团主席；
6、选举乡长、副乡长，镇长、副镇长；
7、听取和审议乡镇政府的工作报告；
8、撤销乡镇政府的不适当的决定和命令；
9、监督政府依法行政，指导人大代表开展调查研究和监督工作；
10、完成上级人大常委会交办的其他工作。
（三）乡镇人民政府职能
1、执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；
2、执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，依法履行本行政区域内的经济、教育、科技、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政管理和服务职能；
3、坚持依法行政，依法维护各种经济组织和公民的合法权利，加强农村法治建设，搞好农民法制教育；
4、指导、支持村(居)委会的工作；
5、开展便民利民的各项公共服务，兴办社会福利事业，做好农村低保、医疗保险、五保户供养等农村社会保障和各项救济救助工作，切实保障和改善民生；
6、加强生态环境建设和耕地保护,负责落实农村环境保护工作和基本农田管理；
7、负责辖区内爱国卫生、镇容村貌、环境卫生管理工作；
8、参与区域内建设项目管理特别是公共基础配套设施的管理，指导监督集镇住宅小区的物业管理，做好暂住人口管理工作；
9、负责辖区内突发事件的处置及应急管理，做好防灾、救灾、安全生产等管理工作；
10、向县（区）人民政府和有关部门反映群众的意见和要求，处理群众来信来访事项；
11、落实好政府系统党风廉政建设责任制，加强政府自身建设和政风行风建设；
12、办理县（区）人民政府交办的其他事项。
（四）乡镇纪委职能
1、维护党的章程和党内法规，检查党组织和党员干部贯彻执行党的路线、方针、政策和决议的情况；
2、协助党委加强党风建设和组织协调反腐倡廉工作，抓好农村党风廉政建设，综合指导和监督检查党风廉政建设责任制的落实和考评，对党员干部进行党纪政纪教育；
3、向同级党委和上一级纪委报告工作，提出工作建议，依据权限组织起草、制定有关制度和措施、办法；
4、履行《中国共产党党内监督条例（试行）》规定的监督职责，对党员领导干部履行职责和行使权力情况进行监督检查；
5、检查、处理职责范围内党的组织和党员干部违反党章和其它党内法规的案件，协助上级纪委查处违法违纪案件；
6、受理基层党组织和党员干部违反党政纪行为的检举、控告，受理党干部和检查对象不服纪律处分的申诉，保障党员干部的权利不受侵犯；
7、协助开展行政执法监察和政风行风建设，查处损害群众利益的不正之风；
8、办理县（区）纪委交办的其他事项。
第三章 内设机构工作职责
乡镇内设机构工作职责按一类乡镇“四办一部”进行规范，二类、三类乡镇内设机构工作职责以一类乡镇内设机构工作职责为准，在内设机构中合理划分。
（一）党政群综合办公室职责
1、协助做好组织、宣传、纪检、统战、武装、政法和工、青、妇等群团工作；
2、负责处理党委、政府日常事务，搞好上传下达；
3、承担人大主席团的日常事务工作；
4、负责做好文秘、档案、信息、保密、后勤管理等工作；
5、履行统计职责，承担乡镇辖区内经济社会发展所有统计报表的整理、计算、上报工作，完成国家和地方布置的各项统计普查、调查任务；
6、负责内外部工作的联系和本乡镇内设机构、下属单位、村（居）民委员会的综合协调工作；
7、负责党委、政府日常工作的督办运转、信息反馈和检查落实工作；
8、组织开展各类调研活动，为党委、政府决策提供依据；
9、组织制订和监督实施乡镇内部各项规章制度；
10、完成乡镇党委、政府交办的其他工作任务。
（二）经济发展办公室职责
1、负责乡镇农业、工业、第三产业发展规划制订和执行工作；
2、编制并执行财政财务收支计（规）划和预决算方案，负责财政、国有资产、税收等管理工作；负责财政预算资金和单位财务的管理和监督；协调国、地税分局（所）工作，协助税收征管工作,负责辖区内零散税收的代收代征工作；落实“村财乡管”制度，指导、监督村级财务和会计工作；负责各项惠农资金发放管理和监督工作；
3、协助上级部门开展物价监督管理工作；
4、组织协调各项涉农服务工作，做好扶贫开发工作；
5、负责造林绿化、林果业建设、林业资源管理和森林防火工作；
6、协助上级部门开展安全生产、劳动保护等管理工作，为各类企业提供法律、政策、信息和人才等服务；
7、指导企业开展技术创新、产品推介和商贸交流活动；
8、指导农村合作经济组织建设工作；
9、负责落实乡镇集贸市场、商业网点的规划建设，协助上级部门做好市场秩序维护管理工作；
10、负责落实村镇规划建设，检查、监督、处理违章建筑；
11、负责做好土地管理、耕地保护和开发利用工作，协助上级土管部门查处违法占地案件，制止土地违法行为；
12、负责乡村道路、农田水利、电力等基础设施建设及管理工作；
13、负责农村信息化建设工作；
14、负责做好乡镇承担的生态建设和环境保护工作，组织开展农村节能减排工作；
15、承办乡镇党委、政府交办的其他工作，协调与经济发展相关的其他工作。
（三）社会事务办公室职责
1、协助上级相关部门组织管理乡镇教育、文化、卫生、体育、广播电视等社会事业，配合搞好基础设施建设，组织开展群众文化体育活动，加强非物质文化遗产的保护和传承，负责科技成果的引进、试验、示范、推广和科技培训工作；
2、负责协调监督农村医疗、保健、防疫等卫生制度的实施，负责乡镇、村卫生医疗机构建设，协助上级主管部门做好医政、药政、食品卫生执法检查和监督工作；
3、负责落实乡镇各项民政工作，做好老龄工作，协调做好乡镇社区（居委会）管理工作；
4、组织落实社会治安综合治理各项工作；
5、组织开展劳务输出和技能培训，协助上级有关部门做好养老、失业、医疗、工伤、生育保险和最低生活保障工作；
6、负责组织协调城镇环境卫生、镇容村貌、市政设施的建设、管理工作；
7、协助做好与社会事业相关的工作，完成乡镇党委、政府交办的其他工作任务。
（四）人口和计划生育办公室职责
1、编报并实施人口计划，执行上级政府下达的人口与计划生育指标，负责本乡镇人口与计划生育工作目标责任制的督促检查落实；
2、准确掌握人口数量、结构和育龄夫妇的婚姻、生育、节育状况及其变动情况，实施对育龄夫妇婚、孕、产、育各期的服务；
3、协调各方面力量，贯彻落实人口与计划生育工作方针、政策和法规，组织开展人口与计划生育宣传教育工作，普及人口与计划生育基础知识；
4、负责乡镇直属单位、村（居）委会计划生育业务指导和培训，指导乡镇计划生育技术服务工作，配合计划生育协会工作，负责村、组及计生专干的工作监督检查和年度考核；
5、加强计生统计台帐管理，做好计划生育统计上报工作；
6、负责一孩生育指标审批，二孩生育指标初审、上报，为群众办理《生殖保健服务证》、《流动人口婚育证明》、《独生子女父母光荣证》等；
7、开展生育与避孕指导、培训工作，提供婚育、节育技术服务，做好婚育管理和优生优育、生殖保健咨询、避孕药具的发放工作，杜绝计划外生育，完成上级下达的人口与计划生育工作指标；
8、负责落实各项计划生育奖励优惠政策；
9、做好计划生育信访工作，依法查处违反《计划生育法》和《计划生育技术服务管理条例》的行为，依法征收社会抚养费，管好用好计生经费；
10、做好流动人口的计划生育管理工作；
11、完成上级人口和计划生育部门交办的其他工作。
（五）人武部职责
1、贯彻执行党的路线、方针、政策和上级军事部门下达的指示、命令；
2、负责辖区民兵的组织建设；
3、负责辖区民兵预备役人员的登记统计、军事训练和政治教育工作；
4、负责辖区国防工事和人防工事的维护管理；
5、负责辖区年度兵役登记和兵员征集工作；
6、组织和带领辖区民兵参加“三个文明”建设，完成战备、治安执勤、抢险救灾等急难险重任务，积极配合派出所维护辖区治安秩序；
7、协助有关部门搞好拥军优抚安置工作；
8、战时负责组织并带领民兵、预备人员参军参战；
9、完成乡镇党委和上级主管部门下达的其他工作任务。
第四章 党建工作
（一）思想政治建设
坚持以中国特色社会主义理论和党的最新理论武装头脑，开展丰富多彩的教育活动，不断提高党员干部政治思想水平。健全党委中心组学习制度、党政主要领导干部学习班（研讨班）制度、领导干部在职学习制度。建立理论学习领导责任制，严格督促检查。党委中心组组长负责审定学习计划，确定研讨专题，提出学习要求，主持集中研讨活动，指导、检查和考核中心组成员的学习。
（二）基层组织建设
加强乡镇党委自身建设，适时进行换届选举。发挥乡镇党委在农村基层党组织建设中的“龙头”带动作用，按照“五个好”的要求，深入开展“三级联创”活动，不断推进“双培双带”和基层党建“六化”工程，深化“三帮三联三增”活动，建立健全城乡党组织互帮互助机制，加强村级党组织建设，积极组织开展村级干部培训、发展党员和党员教育工作，建设高素质农村党员队伍。加强社区、乡镇机关、“两新”组织党组织建设。建立乡镇党委基层党建工作报告制度，每年向党代表大会（党员大会）和县（区）党委报告基层党建工作。
（三）领导班子和干部队伍建设
加强乡镇领导班子自身建设，鼓励学习创新，提高班子成员工作能力；按照德才兼备的原则，选拔、配强村级班子，搞好村级领导班子建设；加强乡、村两级干部教育管理，提升干部素质和能力，解决乡村干部后顾之忧，充分调动其工作积极性。
（四）党风廉政建设
开展经常性的学风、思想作风、工作作风、生活作风、廉政勤政等方面的教育，不断加强和改进领导班子的作风建设；加强乡村两级党风廉政建设，建立和完善惩治和预防腐败体系，切实维护农民权益，努力做到为民、务实、清廉。乡镇党委、纪委和党总支、党支部负责人，每年在规定范围述职述廉一次。述职述廉时应邀请群众代表参加会议。
（五）制度建设
完善乡镇党委领导农村工作体制机制，强化党委统一领导、党政齐抓共管、农村工作综合部门组织协调、有关部门各负其责的领导体制和工作机制，突出抓好农村工作；加强乡镇党委对武装及共青团、妇联、工会等群团工作的领导，健全完善领导机制；围绕思想建设、组织建设、领导班子和干部队伍建设、作风建设、党风廉政建设建立健全各项规章制度，督促、检查各项制度落实；落实党务公开制度,使党员更好地了解和参与党内事务，充分行使知情权、参与权、选择权和监督权。
第六章 经济建设
（一）发展现代农业
1、稳定和完善农村基本经营制度。坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。推进农业经营体制机制创新，扶持农民专业合作社加快发展，加快农业经营方式转变。健全严格规范的农村土地管理制度，加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。
2、加强农业基础建设。积极争取并实施农村道路、梯田、水利、电力建设工程，发展农村公益事业，不断改善农业生产条件。
3、抓好粮食生产。加大农田基本建设，严格保护耕地，按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，转变农业发展方式，推进农业科技进步和创新，加强农业物质技术装备，不断提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率和粮食综合生产能力，确保粮食安全。粮食总产每年要在上年的基础上有新的增长。
4、发展特色农业。加快推进农业结构战略性调整，积极发展特色农业、循环农业和生态农业。按照全市“南果北草、南牛北羊、山区草畜、原区苹果、川区瓜菜、全市劳务”的产业发展总体思路，从本乡镇实际出发，确定特色主导产业，大力发展“一乡一品”、“一村一品”特色农业，坚持不懈地做好扶持和引导，积极发展农民合作经济组织，培育壮大龙头企业，推进农业产业化经营，提高现代农业发展水平。每个乡镇都要有2-5个特色产品。
5、实施科技兴农。积极引进农业生产新技术和新品种，强化农业科技培训，提高农民科技素质，推动农业科技进步，确保科技贡献率每年有新的提高。
6、加大农业投入。完善农业支持保护制度，落实中央强农惠农各项政策，根据本乡镇财力，逐年加大对现代农业建设的投入，扶持优质、高产、高效的农产品加工和转化，引导农民依靠自身力量增加农业投入。
7、积极实施品牌战略，加强农业标准化和农产品质量监管，严格全程监控，切实落实质量安全监管责任，保障农产品质量安全。
（二）发展工业经济
1、根据国家产业导向和本乡镇实际，制订发展规划及目标，引导、发动农村富裕户和有能力的人兴办各类企业，培植财源，增加农民收入。
2、抓好工业项目建设。发挥资源优势、比较优势和竞争优势，通过向上争取、利用外资、区域协作、激活民资，大力发展非公经济，做大做强现有乡镇工业企业，积极兴办工业。
3、加强节能减排工作。加强节能宣传教育，引导鼓励使用节能新技术、新工艺，大力推进重点行业、重点耗能企业节能减排。积极发展循环经济，促进资源的高效利用和循环利用。
4、改善投资环境。进一步转变政府职能，转变工作作风，提高行政效率，逐步健全信用担保、技术信息咨询、人才培训、法律服务等服务体系，大力改善投资环境，积极为企业排忧解难，做到工作到位、服务到位。
（三）发展第三产业
1、搞好各类市场建设，积极发展商贸、餐饮、运输、信息、中介等农村服务业。
2、深入开发民俗文化资源，大力发展以香包刺绣为主的文化产业，发展生态旅游和与红色旅游业相配套的旅游服务业。
（四）新农村建设
1、坚持尊重实际、尊重农民群众意愿、遵循经济规律的原则，突出特色，统筹兼顾，科学制定新农村建设规划。
2、加大科技投入，推进现代农业建设，重视扶持发展村级集体经济，大力发展生产，强化新农村建设的产业支撑。
3、坚持“多予、少取、放活”的方针，实施农民增收行动计划，拓宽增收渠道，促进农民持续增收，夯实新农村建设的经济基础，完成县（区）下达的农民增收年度任务。
4、不断提高农村基础设施建设水平，加快农田水利、饮水安全、节水灌溉、沼气、公路、电力等农村基础设施建设，大力改善新农村建设的物质条件。
5、加快发展文化、教育、广播电视、卫生保健、体育等农村社会事业，深入开展精神文明创建活动，丰富群众精神文化生活，弘扬传统美德，提升道德素养，建设文明乡风。加强农民教育培训，提高农民科技素质，培育新型农民。
6、积极实施扶贫开发整村推进项目，提高扶贫标准，提升扶贫水平，全面做好扶贫开发工作，努力消除贫困，改善贫困乡村群众生产生活条件。
7、全面深化农村改革，健全和完善农村基本经营、土地管理、农业支持保护、现代农村金融和城乡一体化等制度，完善新农村建设的体制保障，健全农村社会保障体系，切实维护农民的各项权益。
8、加强农村民主政治建设，完善建设新农村的乡村治理机制，健全民主管理制度，进一步扩大农民在社会事务管理中的知情权、选择权、参与权与监督权；
9、坚持小城镇建设与新农村建设相结合，科学规划，突出特色，强化配套，提高小城镇的聚集、带动、辐射功能，提高城镇化率。从当地实际出发，结合农村危房危窑改造工程，稳步推进农村小康住宅建设，进一步加快城乡一体化建设进程。
（五）环境保护与建设
1、建立健全乡镇环境保护目标责任制，编制乡镇生态环境建设与保护规划，制定措施，明确责任，依法依规实施。
2、坚持“预防为主、管治并重”的工作方针，加大农村环保宣传、培训、教育，培育农民生态文明理念；加强污染防治、生态保护项目和环保公共设施建设，严格控制和积极防治农业面源污染和土壤污染，加强饮用水源地环境保护和水质安全管理；实施退耕还林（草）、水土保持、天然林保护、三北防护林建设工程，积极开展义务植树活动，促进自然生态环境逐步修复和改善。
3、严格执行环境保护政策和法律法规，协助上级主管部门查处环境违法案件，坚决禁止群众滥恳、滥采、滥伐、滥挖等环境违法行为。
4、加强农村污染治理和废弃物资源化利用，发展农村户用沼气，综合利用农作物秸杆，推广农村清洁能源，积极探索农村循环经济发展模式。持续开展以“三清、三改、四化、五通”为主要内容的农村环境整治工作，改善农民生活条件，提高农村文明程度。
第七章 公共服务
（一）农村信息服务
搞好农村信息化的规划与建设，整合政务、农业、劳务、医疗卫生、教育、文化、广播电视、水利、人口计生、就业和社会保障等信息资源，建立统一的信息资源数据库，完善乡（镇）、村、组三级信息服务体系，通过电话、有线电视、互联网等方式向农民提供各方面的信息服务，提高信息资源的利用效率。
（二）农村就业综合服务
建立健全农村就业服务机制，搭建服务平台。全面落实农村剩余劳动力就业培训等方面的优惠政策，为农村剩余劳动力转移、就业免费提供政策咨询、技能培训、就业指导和职业介绍，积极发展劳务经济。
（三）社会保障服务
健全完善以基本生活救助为基础，其他专项救助、临时性救助和社会帮扶为配套的社会救助体系，进一步提升灾害应急救援能力，积极推进农村最低生活保障制度，落实城镇低保制度，健全完善农村医疗救助制度，认真落实优抚保障政策，切实做好农村五保供养和特困户救助工作。积极推进农村养老保险，不断提高农村社会保障工作水平。
（四）公共文化服务
积极构建农村公共文化服务体系，加强乡镇综合文化站、村文化室等农村基层文化设施建设，形成较为完备的农村公共文化服务网络。根据农村文化需求，开展形式多样、内容丰富的基层文化活动，促进农村精神文明建设。
（五）教育服务
组织和督促适龄儿童、少年入学，解决适龄儿童、少年接受义务教育的困难，采取措施避免适龄儿童、少年辍学。依法维护学校周边秩序，保护学生、教师、学校的合法权益，为学校提供安全保障。协调解决乡村学校建设用地，支持教育主管部门改善办学条件，优化教育布局。加强农民素质教育，培育新型农民。
（六）医疗卫生服务
按照“一村一室”要求，加快村卫生室规范化建设。加强农村疾病预防控制，提高公共卫生安全保障能力。认真实施新型农村合作医疗制度，协助上级主管部门做好乡镇卫生院和村卫生室的医疗服务管理，着力解决农民看病难、看病贵和因病致贫的问题。
（七）计划生育服务
认真贯彻执行人口与计划生育工作法律法规和政策规章，全面落实计划生育奖励优待及社会保障政策，巩固农村计划生育成果。加强计划生育技术服务质量管理，不断提高优生优育、节育、不育症治疗技术服务水平；免费为已婚育龄妇女查环、查孕、查病，协助计生办发放育龄妇女接受环情服务每次不少于2元的补助；指导村级计划生育室做好计划生育服务与管理工作，实施出生缺陷干预工程。全面完成市、县（区）下达的当年计划生育目标任务。
（八）法律援助服务
建立健全乡镇法律援助机制，做好对农村的法律服务和法律援助工作。安排一定的法律援助资金，为法律援助提供必需的经费支持。
第八章 公共管理
（一）农村公益事业管理
建立和完善农村公益事业管理长效机制，按照政府投入、“养事不养人”、以农民承包管护为主的模式，创新农村公益事业管理方式，充分发挥群众自治自管组织的主体作用，不断提高农村公益事业管护水平。
（二）乡镇基本建设管理
积极改善乡村办公条件，为乡村干部提供良好的工作环境。乡镇基本建设要严格执行有关报批规定，充分考虑乡镇的财政承受能力，坚持节俭实用的原则，严把质量关，严格控制基本建设规模，降低行政成本，严禁超标准建设和负债建设。
（三）预算财务管理
1、做好预算编制。根据乡镇经济社会发展计划、工作重点和县（区）财政部门指导意见,结合上年度预算执行情况，编制本年度财政收支预算草案，报县（区）财政部门审核后，提交乡镇人民代表大会主席团审定。
2、严格执行预算管理和“乡财县管”制度。乡镇所有支出由县（区）财政部门根据年度预算、用款计划和规定程序统一审核，按进度集中支付。乡镇重大支出必须经乡镇政府政务会议研究决定，报经县（区）财政部门审核同意并按预算额度和项目进度拨付。
3、严格执行“收支两条线”和审批“一支笔”制度，加强财会监督，严格收支管理。
（四）政府采购
凡列入政府采购目录和政府采购标准以上的乡镇项目支出，一律执行政府采购制度。由乡镇编制政府采购计划，向县（区）财政部门提出申请。县（区）财政部门对采购项目的资金来源和标准等进行审查，同意后委托市或县（区）采购中心进行采购。采购资金由县（区）财政部门直接拨付供应商。
（五）市场建设与管理
1、坚持“谁投资、谁受益”的原则，鼓励社会力量投资建设、改造市场,乡镇政府在市场建设用地、市场管理等方面提供便利。
2、完善服务体系，加强市场监管，按照依法依规、公平、公开、公正的原则，提供优质服务。
3、协助上级主管部门处理消费者投诉，调解消费纠纷。
（六）公共安全管理
1、加强食品卫生安全、传染病防治、易燃易爆物品使用、自然灾害应急知识宣传，提高群众安全防范意识。
2、严格落实安全生产责任，依法强化安全基础工作，开展安全专项整治，加大安全监管力度。
3、做好违禁产品生产经营、流行性及群体性不明原因疾病发生和食物中毒事件等信息的收集报告工作。
4、加强农村社会治安管理，建立健全自治管理组织，落实社会治安综合治理责任制，切实维护农村社会稳定。
5、加强农村防灾减灾能力建设，强化农村社会管理。针对自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、突发社会安全事件等，做好相应的应急预案，经常组织开展应急演练。发生突发公共事件时，及时组织好自救、互救、群众疏散转移、救援物资供给等工作。
第九章 乡镇组织自身建设
（一）机构编制管理
1、严格按照核定的行政和事业编制总数“以责定编、以编定岗、以岗定人”，不得超编配人，实行“实名制”管理。
2、严格执行事业单位新聘人员公开考录规定，全面推行乡镇事业单位法定代表人聘任制和人员聘用制，实行岗位管理。县（区）有关单位在聘用事业单位工作人员时要认真征求和充分吸收所在乡镇的意见。
3、大力推进村组干部改革，削减村组干部职数，实行兼职兼薪。
（二）公务员行为规范
1、 政治坚定。努力学习马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，全面贯彻落实科学发展观，树立共产主义理想信念，坚持党的基本理论、基本路线和基本纲领，坚定地走中国特色的社会主义道路，不折不扣地贯彻执行党和国家的路线、方针、政策，在思想上、政治上和行动上与党中央保持高度一致。
2、忠于国家。热爱祖国，忠于宪法，维护国家安全、荣誉和利益，维护国家统一和民族的团结，维护政府形象和权威，保证政令畅通。遵守外事纪律，维护国格、人格尊严，严守国家秘密，同一切危害国家利益的言行作斗争。
3、勤政为民。忠于职守，爱岗敬业，勤奋工作，钻研业务，甘于奉献。一切从人民利益出发，热爱人民，忠于人民，全心全意为人民服务；密切联系群众，关心群众疾苦，维护群众合法权益；体察民情，了解民意，集中民智，珍惜民力，力戒形式主义、官僚主义；改进工作作风，讲求工作方法，注重工作效率，提高工作质量，做人民公仆，让人民满意。
4、依法行政。遵守国家法律、法规和规章，按照规定的职责权限和工作程序履行职责、执行公务，依法办事，严格执法，公正执法，文明执法，不滥用权力，不以权代法，做学法、守法、用法和维护法律、法规尊严的模范。
5、 务实创新。解放思想，实事求是，理论联系实际，说实话，报实情，办实事，求实效，抓落实，干到位。敢于负责，勇于创新，大胆开拓，锐意进取，创造性地开展工作。
6、清正廉洁。克己奉公，秉公办事，遵守纪律，不徇私情，不以权谋私，不贪赃枉法。淡泊名利，艰苦奋斗，勤俭节约，爱惜国家资财，反对拜金主义、享乐主义和极端个人主义。
7、团结协作。坚持民主集中制，不独断专行，不闹无原则纠纷。认真执行上级的决定和命令，服从大局，相互配合，相互支持，光明磊落，表里如一，团结一致，勇于批评与自我批评，坦诚相见，齐心协力做好工作。
8、品行端正。坚持真理，修正错误，崇尚科学，公道正派。学习先进，助人为乐，谦虚谨慎，言行一致，忠诚守信，健康向上。模范遵守社会公德，举止端庄，仪表整洁，语言文明，不讲假话。
（三）内部管理
1、健全机关日常管理制度。建立完善干部出勤、值班、请销假等日常管理制度。乡镇党政一把手因病因事需请假的，必须按照干部管理规定，向县（区）委、政府履行请假手续，严禁工作日擅自离岗。
2、建立健全岗位责任制、首问负责制、限时办结制、服务承诺制、重点事项督办制等制度，严格工作纪律，严格依法办事，规范机关及站所干部行为，确保机关工作有序进行。
3、健全机关干部学习教育制度，开展多层次、多类别的干部教育培训，提高乡镇干部的政治素质和业务能力。
4、建立健全考核奖惩机制。健全落实目标管理责任制，完善考核奖惩办法，严格目标管理考核和奖惩兑现，激励干部做好本职工作。
5、推进政务公开。扩大政务公开的范围和层次，推进“阳光政务”，实行服务承诺，方便群众办事，接受群众监督。
第十章 工作创新
（一）创新观念意识
进一步解放思想，更新观念，牢固树立创新意识、争先意识、机遇意识和效率意识，自觉摒弃各种不合时宜的陈旧观念和思维定势。支持创新，尊重创新，保护创新，切实营造一个创造性开展农村工作的良好风气,不断提高农村工作水平。
（二）创新工作思路
以服务农民增收、促进农村发展、维护社会和谐稳定为重点，围绕市委、市政府提出的打造“西部油城、陇上煤都、经济强市、文化大市、生态优市和区域中心城市”的奋斗目标，结合县情、乡情，不断创新“三农”工作思路，着力推进新农村建设。
（三）创新工作方法
以服务为宗旨，推进服务型政府建设，不断创新和改进农村工作方法。坚持以市场经济的观念谋划发展，运用法律、经济、行政推动等手段促进各项工作，不断提高工作效率和水平。用足用活各项政策，激励创业，形成全方位多领域全民创业的新格局。注重培育典型，加强示范建设，以宣传引导和示范推广，促进农村各项工作不断向更高层次迈进。继续巩固、完善、深化农村税费改革，不断深化乡镇行政管理体制和审批制度等各项配套改革，用改革的办法解决农村发展中的难题。
（四）创新发展环境
坚持软、硬环境两手齐抓，在不断改善乡村基础条件、提升服务功能的同时，着力抓好软环境建设，切实创新农村经济发展环境。加快转变乡镇人民政府职能，强化自身建设，提高工作效率。积极推行政务公开，加强效能和诚信建设，创建平安、文明乡村，努力打造农村投资、创业、发展的软环境。进一步营造全民创业、创新、创优的氛围，让一切创造财富的积极性都能充分发挥。
（五）创新工作制度
围绕工作思路和重点，在工作调查研究、决策部署、工作落实和督查等各个环节，创新各项工作制度，努力形成充满活力、富有生机、有利于科学发展的工作机制，确保乡镇工作有序高效向前推进，不断开创乡镇工作的新局面。
第十一章 绩效考核
（一）考核原则
1、科学发展的原则。以考核为导向，鼓励引导乡镇全面贯彻落实科学发展观，转变发展方式，坚持以人为本，做到统筹兼顾，促进经济社会全面协调可持续发展。
2、注重实绩的原则。从不同乡镇自然条件、发展基础和资源禀赋等实际出发，在全面考核的基础上，突出增长比率和人均水平，全面、客观、公正地评价乡镇工作。
3、群众公认的原则。将考核工作置于群众和干部职工的共同监督下，在认真听取乡镇干部职工意见的基础上，吸收人大代表、政协委员、离退休干部、村组干部和群众代表参与，广泛听取社会各界的反映，以群众满意度作为重要依据。
（二）考核内容
1、县（区）与乡镇签订的各项目标管理责任书确定的工作内容；
2、未列入目标管理责任书且需要考核的内容，按照市、县（区）年度考核办法确定。
（三）考核方法
1、综合考核实行百分制，由县（区）按考核指标体系分解具体分值。考核得分乘以民主测评得分率为考核最终得分。对荣获国家级、省部级、市厅级单项奖励的，实行单项加分。
2、县（区）是考核主体，每年年底或下年年初，对乡镇工作进行一次全面考核。
3、县（区）考核结束后，分别按照机构改革确定的一、二、三类乡镇总数30%的比例，向市委、市政府推荐上报拟奖励乡镇。
4、对县（区）推荐拟奖励的乡镇，由市委、市政府统一安排复查考核。复查考核后，对拟奖励的乡镇按程序提交市委常委会议审定。审定后对拟表彰奖励的乡镇，向社会公示。
（四）奖励兑现
公示无疑议后，对每类考核排序前10名的乡镇给予重奖，资金使用由乡镇安排；对每年考核全市每类排序前两位的乡镇党委书记，符合领导干部选拔任用条件的，优先提拔使用。
