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卫生部


关于卫生监督体系建设的实施意见

卫监督发[2006]223号

各省、自治区、直辖市卫生厅局，新疆生产建设兵团卫生局：

为贯彻落实《关于卫生监督体系建设的若干规定》，进一步深化卫生监督体制改革，加强卫生监督体系建设，我部组织制定了《关于卫生监督体系建设的实施意见》。现印发给你们，请各地根据本实施意见，商同级有关部门，研究制定本地区的具体实施意见，切实加强卫生监督工作。

附件：
关于卫生监督体系建设的实施意见

卫生监督体系是公共卫生体系的重要组成部分。为贯彻落实卫生部《关于卫生监督体系建设的若干规定》，进一步深化卫生监督体制改革，加强卫生监督体系建设，提高卫生行政执法监督能力和水平，提出以下实施意见。
一、指导思想和工作思路
（一）卫生监督体系建设的指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持以人为本，落实科学发展观，完善监督机制，健全监督职能，实行综合执法，全面推进依法行政，加强卫生监督队伍建设，依法监督公共卫生秩序和医疗服务活动，维护人民群众健康权益，促进和谐社会建设。
（二）卫生监督体系建设的工作思路。加强卫生法律法规和卫生标准建设，建立与经济社会发展相适应的卫生法制和标准体系。加强卫生监督监测信息网络建设，重视群众关注热点和投诉举报，明确监督工作重点。总结经验，开拓创新，建立卫生执法监管长效机制。加强卫生监督队伍管理，改善卫生执法工作条件，提高监督能力和水平。
二、规范卫生监督机构设置
（三）机构设置及名称。
1.卫生监督机构是行政执法机构，机构级别应不低于同级疾病预防控制机构。
2.各级卫生监督机构的名称统一为XX省（自治区、直辖市）、XX市（地、州、盟）卫生厅（局）卫生监督局、XX县（区、旗）卫生局卫生监督所。
3.县级卫生监督机构原则上应按照划片设置、垂直管理的原则，在乡（镇、街道）设置卫生监督派出机构。条件不具备的地方可在乡镇聘任卫生监督人员。
（四）内设机构。
卫生监督机构根据承担的职责应设置综合管理、卫生许可、监督检查、队伍管理与执法稽查等内设机构。省和副省级城市的卫生监督机构根据工作需要，可设立相应的专业科室。
各级卫生监督机构的名称、级别和设置须按编制管理权限和程序报批。
三、规范卫生监督机构人员编制
（五）各级卫生监督机构应按照“精简、统一、效能”的原则，综合考虑辖区人口、工作量、服务范围和经济水平等因素测算所需行政执法编制，按程序报编制主管部门审批。
四、加强卫生监督人员管理
（六）根据《关于卫生监督体系建设的若干规定》和《2005-2010年全国卫生监督员教育培训规划》要求，各级卫生监督机构要建立健全各项管理制度，严格卫生监督队伍管理。严格人员准入，参照国家公务员考试录用管理规定进行考试考核，合格者方可录用并颁发卫生监督证。定期对在岗人员进行培训和考核，提高卫生监督人员的综合素质和执法能力。
（七）根据《卫生行政执法责任制若干规定》和《卫生监督稽查工作规范》要求，各级卫生监督机构要建立和完善相关制度，加强卫生监督稽查工作，规范执法行为。对做出显著成绩的卫生监督人员给予表彰或奖励。
五、落实卫生监督经费
（八）按照财政部、国家计委、卫生部《关于卫生事业补助政策的意见》（财社[2000]17号）的有关规定，各级卫生部门应商同级财政部门，将卫生监督机构所需经费全额纳入同级财政预算安排。其中：
卫生监督机构人员经费和日常公用经费按国家有关制度和规定执行，其中日常公用经费应参照同类行政监督执法部门的定额标准核定。
卫生监督执法业务开展所需卫生监督抽检、专项整治、查办案件、突发公共卫生事件应急处置、重大活动卫生监督、投诉举报奖励、卫生法制宣传和监督员培训、制装等专项经费，应商同级财政部门根据实际需要和财力可能统筹安排。
卫生监督机构房屋基本建设、信息化建设和执法装备购置、更新等，应当纳入当地经济社会发展规划和公共卫生建设规划，参照卫生部制定的标准，统筹规划实施。
（九）中央财政对中西部和东部经济欠发达地区卫生监督机构的房屋基本建设、信息化建设、执法装备购置更新、人员培训和执法专项业务经费给予适当补助。
六、加强卫生监督技术支持能力建设
（十）各级卫生行政部门应按照《关于卫生监督体系建设的若干规定》和《卫生监督机构建设指导意见》的要求，加强卫生监督机构的技术手段和能力建设，配备快速检测设备，开展快速检测技术培训，规范设备使用，提高执法技术水平。
（十一）各级卫生行政部门应按照统筹规划、综合设置的原则，利用现有资源，健全卫生监督技术支持体系，加强对卫生监督技术支持机构的管理。
（十二）卫生监督技术支持机构要严格规范技术人员行为，提高技术水平，做好健康危害因素监测、风险分析与评价、检验出证、技术咨询、技术仲裁和标准起草修订等工作。
七、加强农村卫生监督网络建设
（十三）各级卫生行政部门要根据中共中央国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》的要求，加强农村卫生监督，健全农村卫生监督网络，提高农村卫生监督水平，维护农民群众健康权益。
（十四）充实农村卫生监督力量，保障农村卫生监督工作经费，争取在“十一五”期间，建立覆盖农村的卫生监督体系。县级卫生监督机构要统筹管理农村卫生监督工作，乡（镇、街道）派出机构的编制和经费纳入县级卫生监督机构统一管理，乡镇聘任卫生监督人员的考核管理由县级卫生监督机构统一负责。
八、保障措施
（十五）各级卫生行政部门要积极协调有关部门，将卫生监督体系建设纳入本地区经济社会发展规划，整合资源，加大投入，充实力量，建立规范合理的卫生监督运行机制和保障机制。
（十六）各级卫生行政部门要加强对卫生监督体系建设的领导，理顺卫生监督管理体制，明确职能，落实责任，减少层次，整合现有卫生监督机构，提高执法工作效率。
（十七）各省、自治区、直辖市卫生行政部门根据本实施意见，商同级有关部门，研究制定本地区的具体实施意见，切实加强卫生监督工作。

二00六年六月十五日


矿产资源整合并购交易方式的法律解析（一）

蔡英杰


　　“并购”一词在我国的现行法律规定上并没有明确的界定，而且在实践中“并购”也没有单一固定的模式。鉴于，国家相关部委最近多次提到要在全国矿产资源领域内推广山西省煤炭资源整合的经验，从法律以及当前实践的角度对“并购”及其交易模式进行系统地分析研究是十分必要的，而且对于将来各地参与矿产资源整合的企业具有较强的借鉴意义。

　　如前章所述，律师在完成最终的尽职调查之后，会发给客户一份尽职调查报告，就尽职调查项目的所有相关法律问题罗列出来，并进行法律风险的分析，并提出具体可行的合法操作方案。不过，由于每个项目都是个案，必然存在特殊性，因此尽职调查报告内容的侧重点也会有所不同。通常情况下，客户将会视前期非通过法律尽职调查报告方式所获信息的详略以及同目标公司或者目标公司股东初步谈判的结果，决定到底是法律尽职调查报告与交易方案的先后顺序。

　　以并购项目来说，如果客户通过其他途径，包括但不限于同目标公司或者目标公司股东谈判，财务尽职调查等，可以衡量出不同收购交易方式之间的时间流程，收购费用，政府手续等之间的差异，那么客户可能会在找律师做尽职调查报告之前就已经决定了并购交易的具体方案，然后安排律师依照拟采用的方案做尽职调查。

　　不过，现实中，往往是客户通过前期的各种途径无法判断出目标公司的真实状况，进而无法决定具体的并购交易方案。因此，客户需要在律师出具的法律尽职调查报告（可能加上财务顾问出具的财务报告以及专业咨询公司初具的业务尽职调查报告）的基础之上，再行决定到底采用何种并购交易方案。即便客户在做法律尽职调查报告之前已经拟定了并购交易方案，但是这个交易方案毕竟是拟定的，存在很大程度上的不确定性，主要是因为律师在做法律尽职调查过程中，往往能够发现对并购交易方案产生决定性影响的法律风险，而这些很可能是客户在法律尽职调查之前无法预知的。鉴于这种情况，本书将法律尽职调查部分放在了并购交易方案部分的前面，这也是更符合实践逻辑的。

　　如前所述，通常情况下，律师往往会将所有法律意见，包括但不限于已有风险分析、潜在风险提示、风险规避和解决，并购交易方案确定等内容。不过，律师毕竟不是客户本身，不能提客户做出实质性决定。因此，客户会在阅读律师法律尽职调查报告作出自己的决定。实践中，如果有必要的话，客户也会要求就并购交易方案的确定再次出具专门的法律意见书，主要是列出客户在本次交易中可以选择的几种并购方案，然后从不同角度分析每种方案之间的差异，侧重比较不同方案之间对于整个并购项目顺利进行的优势和劣势，最终从法律的角度得出一种结论，建议客户选择何种方案。本章将详细阐述一下基本的并购交易类型，对矿产资源过程中出现的各种并购交易方案进行简要评析，并以收购山西某国有矿山企业为例，深入介绍整个收购流程中需要注意和解决的法律问题。

第一节 并购的定义、动机及影响因素

一、 并购的定义

（一） 并购——一个难以定义的概念

　　到目前为止，不管是从理论上还是实践中，“并购”并没有一个固定的为各界所能共同接受的定义。究其原因，主要是由于任一“并购”项目都是一个系统工程，其中会涉及诸多领域，比如经济，法律，人力资源等等，而处在不同领域就会导致有差异化的视角，因此“并购”一词势必难以形成一个为不同领域内人士共同接受的概念。

　　对此，张新博士在其著作中曾经有过如下论述：在谈及并购活动时，理论界和实务界经常使用一系列相互关联而又彼此区别的名词和术语，例如：收购、合并、兼并、资产重组、重组、重整、接管等。这些概念在内涵和外延上均有不同程度的重叠和交叉，无论是从法律、经济学理论角度，还是从并购实务角度，目前对这些概念的定义都没有形成精确和一致，从而造成了并购重组相关概念使用的混乱[1]。鉴于此，我国法律对于上述诸多术语也没有明确而统一的界定，这给法律实务工作者从事并购实务带来很大难度，对此，本书在下一节将展开专门论述。

（二） 经济学家的观点

　　尽管如此，不同领域内的学者还是试图从理论上对“并购”作出解释。例如，有经济学者，企业并购时市场经济发展到一定程度的必然现象，是资本运营的一种方式。美国诺贝尔经济学奖获得者乔治?斯蒂伯格岑也曾经说过：一个企业通过兼并其竞争对手的途径成为巨额企业是现代经济史上的一个突出现象。还有的经济学家站在企业发展模式的角度进行分析，认为企业的发展存在内部扩张与外部扩张两种模式，而并购就是企业外部扩张手段之一。

（三） 法律研究者的观点

此外，从法律的角度来讲，不同研究者对“并购”的阐述也不尽相同。例如，实务型学者张远堂吸取了经济学的养分，将“并购”视为公司对外的方式之一，具体是指投资公司通过对业已存在的目标公司实行股权并购或者资产并购，使投资公司成为目标公司的控股股东或者接管目标公司的资产和业务的投资行为，而且认为并购投资是公司对外投资的最基本方式[2]。

根据学者刘澄清的观点，“并购”指公司的兼并和公司收购，他们并非同一概念。公司兼并（merger of company）指经由转移公司所有权的方式，一个或多个公司的全部资产与责任都转为另一公司所有，这样，一个或一些原有的公司（即被兼并方）消失了。接受其资产与责任的公司即兼并方以自己的名义继续运作下去。公司收购（Acquisition 或Takeover）指一个公司经由收买股票或者股份的方式，取得另一公司的控制权或管理权，另一公司仍然存续而不必消失。在实践中，收购与兼并又合并简称为“并购”，在许多情况下，它们是并用的[3]。

学者唐清林则对兼并、收购和合并进行了区分，从而认为并购（merger and acquisition ，M&A）是兼并、收购和合并三个词语的统称，具体是指一个企业购买其他企业的全部或部分资产或股权，从而影响、控制其他企业的经营管理，其他企业保留或者消灭法人资格[4]。

（四） 权威词典的解释

《布莱克法律大词典》对“Merger”的定义如下：一个事物或权利被另一个事物或权利混合或吸收，一般说来，其中一方没有另一方尊贵或重要，不重要的一方将不再存在。在公司法中，它是指一个公司被另一个公司吸收，后者继续保持它的名称和地位，以及所获得的前者的责任、财产和义务、特权、权利等。而被吸收的公司则不再以一个独立的商业实体而存在。很明显，该定义只是对“吸收合并”的界定，如果作为“并购”一词的概念界定，则过于狭窄。

根据《新大不列颠百科全书》，Merger是指两家或更多的独立企业或公司组成一家企业，通常由一家占优势的公司吸收一家或更多的公司吸收一家或更多的公司。一项兼并行为可以通过以下方式完成：用现金或者证券购买其他公司的资产；购买其他公司的股份或股票；对其他公司的股东发行新股票，以换取所持有的股权，从而取得其他公司的资产和负债。

事实上，不论是从经济学角度还是法学角度，学者处于行文的需要，都会对“并购”作出一个暂时语境体系下的界定，这在一定程度上决定了“并购”一词不可能存在一个完美的定义，这也是为什么提及“并购”时，学者们会使用一系列近似而又不完全相同的术语来描述各种市场行为。张新博士认为，这些市场行为必然存在一定的共性，而且这些市场行为用并购重组来指称的主要原因为：1、这些市场行为都是企业经营过程中发生的非经营性或非正常性的重大变化；2、这些市场行为都包含企业股权控制的重大变化或者资产结构的重大变化[5]。

因此，无论从哪个角度来界定“并购”一词，究其实质，不能否认“并购”涉及一个企业取得另一个企业的财产、经营权或股权，并使一个或多个实体直接或间接对另一个或多个实体形成支配性的影响。所以，“并购”一词宜根据上述提及的各种市场行为做一个比较宽泛的界定。笔者认为，“并购”是指引起企业股权和或资产规模或组合方式发生重大变化的各种经济行为的统称，主要形态是兼并和收购。按照张新博士的观点，“并购”涵盖收购、吸收合并、重组、商业联盟、剥离、分立、破产、清算、退市、重整等诸多概念。

二、企业并购动机

并购的动机是指并购的动力及原因，并购的效应是指并购所能达到的效果和反应。二者紧密联系，一个成功的并购就是并购的效应能与并购交易双方的并购目标完全一致。