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地方立法监督小议

秦德良


[摘要] 地方经济的发展，往往会迎来地方立法的高潮，当前地方立法存在若干问题，有必要制定《地方立法监督条例》。
[关键词] 地方立法 地方立法监督

地方区域经济市场化、地方区域法治化是一种共生关系，因而需要建立一个良好的区域法治环境，而这一环境的建构首先有赖于地方立法，通过地方立法进行利益重组。利益的变换是否合法、合理，是否为多数利益主体接受，将是地方立法成败与否的关键，同时也是决定地方区域经济市场化、地方区域法治化建设成败与否的关键。随着地方区域经济市场化、地方区域法治化建设进程加快，地方立法将步入快车道，清除立法污染，防止立法腐败，确保立法的针对性、前瞻性、公平性、地方性将是一项重要的任务，因而，地方立法监督的迅速启动和有效运行显得尤为必要。本文从地方立法存在问题入手探讨建立和完善地方立法监督的措施。

一、地方立法中的常见问题

地方立法基本上分为三类：一是执行性法规、规章，约占三分之一；二是自主性地方性法规、规章，如《四川省计划生育条例》，《行政执法监督检查规定》等；三是补充性法规、规章，主要是民族自治地方的人大制定的自治条例和单行条例。这些地方性法规、规章的制定，有利于宪法、法律和行政法规在地方的实施，填补了地方的法律真空，然而亦出现不少背离地方特点和原则的问题。

第一，与法律或行政法规规定相抵触，主要指有的法规或规章罚则内容不符合法律规定；第二，职权与职责设定不合理。多数地方性法规、规章都规定有行政管理方面内容，普遍存在的问题是，对行政机关所拥有的职权规定明确、细致、全面，而对行政机关在执法过程中应承担的职责、义务规定较粗，较少，如只规定行政机关有权收费，却不规定行政机关滥用处罚权时应承担的法律责任；第三，地方立法中的部门倾向问题，主要表现为部门之间在法规规章中争管理权、审批权、收费权、处罚权等。不适当地强调本部门利益，扩大部门权力，影响地方性法规、规章的公平与公正。部门倾向的原因主要来自于部门利益，一些部门的立法指导思想不端正，旨在通过立法强化部门利益和地方保护主义，少数利益集团借立法之机争权夺利，以立法之名行谋私、侵权和垄断之实，甚至以立法形式纵容庇护乱收费、乱摊派、乱处罚等现象；第四，重复立法，缺少地方立法特色。一种情况是国家有法律、法规，地方制定实施办法，但缺乏地方特色；另一种情况是省、市之间的重复立法。前者照搬其上位法规定，追求“大而全”，难以体现地方性法规“少而精”特点，这不仅使该法规、规章失去了地方立法意义，而且也降低了其上位法有关条文效力。后者不仅浪费了立法资源，而且可能造成法规之间的不统一，给执法带来困难；第五，在解决改革难点的问题上，立法仍然滞后，缺乏探索精神，如国有资产管理、企业转制、社会保障等方面的地方立法还不能适应改革和发展的需要。

地方立法出现的这些问题，除了与立法人员素养、立法技术方面的缺陷有关外，一个重要因素是缺少地方立法监督。

随着地方区域经济市场化、地方区域法治化建设进程加快，地方立法的任务将十分艰巨，立法者应“树立把地方立法纳入可以确定的预期，即以投资收益有保障预期的观念，以经济全球化亦即WTO规则为导向，制定鼓励，保障投资者合法权益为模式的地方法规。”[1] 这些法规将主要涉及到国企改革，高新技术产业、人力资源、投资管理与风险、金融市场社会保障、劳动就业等与投资需求与人才需求有关的地方性法规、规章。这些法规、规章的制定将会有极大的风险，如何保证其合法性与合理性？我们认为最基本的就是要建立和完善地方立法监督制度，首先制定《地方立法监督条例》。

二、建立和完善地方立法监督制度

地方立法监督是指有地方立法监督权的主体对地方立法过程和立法结果的监督，包括“以权力制约权力”式的监督以及“以权利制约权力”式的监督。地方立法监督是地方立法制度的重要内容，然而它却是地方立法的最薄弱环节，表现在主观上缺乏对地方立法监督的必要认识和自觉；地方立法监督制度不完善，流于形式化，缺乏可操作性；地方立法监督实践存在障碍。但是公正、公平的地方立法需要监督，“各立法主体自身目的和职能目的的差异性是立法监督发生的根本原因。”[2]

以四川省为例，地方立法监督对象和内容主要有对作为立法结果的省人大及常委会制定的地方性法规、省政府制定的地方性行政规章，成都市人大及常委会、市政府制定的地方性法规、规章，甘孜、阿坝、凉山三自治州，木里，马边、峨边三自治县制定的自治条例、单行条例的监督以及对立法行为（立法过程）的监督。监督地方立法对象和内容主要是看立法结果和立法行为是否具有合法性（立法权限、程序、内容），是否具有合理性。“什么是‘合理’？‘理’就是按民主、民意、公正、效率、负责等价值所作出的一种判断。”[3] 强调合理性，是为了防止地方立法的随意性。

地方立法的监督方式主要有批准、备案审查、清理、改变和撤消，选择适用制度，群众监督，这几大制度等共同构成了地方立法监督体系。

第一，建立地方立法监督程序制度

地方立法监督应遵循法定程序。地方立法监督程序是指对地方立法行为和立法结果的合法性、合理性进行审查的步骤、形式和期限等，从步骤方面看，包括地方立法监督议案的提出、审议和处理；从形式方面看，有质询、听证等各种监督形式；从期限方面看，地方立法监督应遵循法定时效，如根据《立法法》第63条规定，省人大批准省级市人大制定的地方性法规的期限是四个月。《立法法》对立法监督程序规定比较笼统，为确保地方立法的合法性、公正性、科学性和适用性，地方省人大应尽快制定《地方立法监督条例》，将地方立法提高到地方性法规层次予以保证。

第二, 建立地方立法责任和地方立法监督责任制度。

立法既包括立法权，又包括立法责任；立法监督既包括立法监督权，又包括立法监督责任。无论是立法还是立法监督，违法都应承担相应过错责任。立法责任和立法监督责任的缺乏，是中国立法监督制度的一大缺陷。缺乏立法责任和立法监督责任，直接影响到立法监督的效力。地方有必要确定地方立法责任和地方立法监督责任，从而增加地方立法监督的实际效能，变放任监督为有效监督。

第三，健全和完善批准制度。

据《立法法》第63条，第66条的有关规定，省级市人大及常委会制定的地方性法规、自治州、自治县人大通过的自治条例和单行条例，须报省人大常委会批准后生效。批准制度是事前监督，防止在合法性和合理性方面存在问题的法发生法的效力，但它使制定地方性法规的程序过于繁琐、复杂，导致地方立法周期过长，地方立法工作滞后且加重省人大常委会工作负担，实践中批准标准也不统一，因而有必要改进批准制度，明确界定批准的含义、标准与程序。

第四，健全和完善备案审查制度。

备案审查制度是1987年由全国人大常委会，国务院先后发文建立起来的，1990年国务院正式发布了《法规规章备案规定》。据《立法法》第91条，第92条规定，备案不仅仅是登记、统计、存档，而且更重要的在于审查，是事后监督。据《立法法》第89条规定，地方性法规、规章一般应报两个机关备案。省人大及常委会制定的地方性法规，应报全国人大常委会和国务院备案；省级市人大及常委会制定的地方性法规，自治州、自治县制定的自治条例和单行条例，由省人大常委会报全国人大常委会和国务院备案；省政府制定的规章报国务院、省人大常委会备案。报备时间是公布后的三十日之内，接受备案的二机关都有义务审查。实践中，地方性法规、规章的备案审查制度极不完善，一是地方立法机关不报送，二是备案机关未进行实质性审查，因而健全和完善备案审制度很有必要，有助于消除地方立法中越权立法、滥立土法、法与法冲突现象。

第五，完善清理制度。

清理制度是地方立法机关的内部监督制度，它是指有权立法的地方国家机关，在其职权范围内，以一定方式，对其所辖范围内存在的规范性文件进行审查，确定它们是否继续适用或是否需要加以修改、补充或废止的专门活动。清理应有严格程序，包括清理案的提出、审议，清理结果的公布，清理应定期进行，必要时进行集中清理或专项清理。清理应制度化、民主化，省人大常委会应起榜样作用。

第六，完善、强化改变和撤消制度。

国家科委


博士后研究人员管理工作暂行规定

1986年3月13日，国家科学技术委员会


为顺利开展博士后科研流动站的试点工作，根据国务院国发〔1985〕88号文件《国务院批转国家科委、教育部、中国科学院关于试办博士后科研流动站报告的通知》精神和原则，制订本暂行规定。

第一章 博士后研究人员资格
第一条 凡新近在国内、外获得博士学位，品学兼优，身体健康，年龄在35岁以下，尚未正式分配工作的优秀青年，均可作博士后研究人员（以下简称“博士后”）。考虑到近年获得博士学位者年龄一般偏大，在试办期间对博士后年龄要求可放宽到40岁。
第二条 为了鼓励人才交流，博采众长，避免学术上的“近亲繁殖”，建站单位培养的博士研究生，毕业后不得申请进本单位同学科的博士后科研流动站（以下简称“站”）。

第二章 申请手续和审批权限
第三条 凡申请作博士后者，在完成博士论文之后，即可向本学科领域的建站单位提交申请书和两位本学科领域博士生导师的推荐信及其他证明文件。申请者可以同时向几个建站单位提出申请，但一经确定进站单位，应立即撤回向其它单位的申请。
第四条 建站单位的学术机构应对申请者的科研能力、学术水平和已取得的科研成果进行评议，经建站单位批准，择优录用。被录用的博士后应填写《博士后研究人员登记表》。建站单位将《登记表》、导师推荐信和博士学位证书的复印件报国家科委科技干部局，并报建站单位的上级主管部门备案。
第五条 为保证博士后研究工作的顺利进行，建站单位与被录用的博士后可签订工作协议书，规定双方的责任、权利及其他应遵守的事项。协议书的具体内容由建站单位自定。

第三章 研究课题
第六条 博士后的研究方向和研究课题，在力求结合建站单位承担的重点项目的前提下，由本人提出，并征求建站单位有关专家意见后，报建站单位领导批准。

第四章 工作期限
第七条 博士后在站工作期限一般为两年，期满后，必须流动出站或转到下一个站。在不同的站流动总期限不得超过四年。
第八条 博士后在站工作期间，如提前完成了研究项目，由本人申请，经建站单位批准，可以提前离站。如在两年内未能完成，可由建站单位的上级主管部门批准，适当延长时间。一般情况下，延长期不宜超过半年。
第九条 博士后在站工作期间，其表现不适于继续做博士后研究工作时，建站单位可报请上级主管部门批准，劝其离站，由国家科委科技干部局安排工作。
第十条 博士后在站工作期间，因病连续请假半年以上者，应终止其工作。待其恢复健康后，由国家科委科技干部局安排工作。

第五章 经费及工资福利待遇
第十一条 博士后的日常经费，按每人每年12000元的标准由国家科委科技干部局按实有人数拨给建站单位，用于补助科研工作的经费和本人的生活福利费用（包括工资、奖金、公费医疗、困难补助、探亲、补贴等项费用）。用于科研工作的费用，一般不得低于博士后日常经费的75％。各建站单位的上级主管部门对此款项的使用，有监督和检查的权利。
第十二条 博士后的工资在第一个站工作期间暂按工资改革后讲师（助理研究员）工资的最低标准发给，并按规定享受与建站单位正式职工同等的福利待遇。
第十三条 博士后可享受每月100元的生活补贴，用以购买书籍、资料及交纳博士后公寓的高额房租等。生活补贴费从博士后日常经费中支付。博士后终止本站工作的下一个月起，停止发放生活补贴。
第十四条 博士后在站工作期间，属国家正式工作人员，应计算工龄。

第六章 住 房
第十五条 博士后专用公寓仅供本站博士后及其配偶和未成年子女使用，房租标准暂定为：二居室一套每月50到60元。管理办法由各建站单位自定，或由博士后专用公寓的管理单位负责制订。
第十六条 博士后分配固定工作后或流动到下一站时，本人及其配偶、未成年子女必须及时从专用公寓中迁出，接受博士后的单位应另行解决其住房。如占房不迁，将减少或取消该站招收博士后的名额。
第十七条 博士后流动期间，在建站单位落常住户口。各地公安部门凭国家科委科技干部局出具的介绍信，为博士后办理户口迁出和落户手续（留学回国的博士只办理落户手续）。
第十八条 博士后的配偶及其未成年的子女可以随本人流动，落暂住户口。各建站单位所在地的公安部门凭国家科委科技干部局出具的介绍信，办理暂住手续。他们所需的定量供应商品，由当地商业部门按常住户口的同类人员标准供应。子女上学问题，由当地教育部门按常住户口同样对待，给予解决。
第十九条 随博士后流动的配偶如系国家正式职工，应由建站单位按借调人员安排适当工作，按照原工资等级标准发给工资，生活福利及奖金等则享受建站单位职工的同等待遇。
第二十条 博士后流动期满安排固定工作后，其配偶和未成年子女（包括农村户口）均由接受单位所在地公安部门凭国家科委科技干部局出具的证明办理常住落户手续。配偶如系国家正式职工，其工作应由用人单位负责安置，如有困难，则请当地劳动人事部门协助安排。

第七章 工作分配
第二十一条 博士后工作期满离站时，建站单位应对他们的学术水平，业务能力及科研成果进行全面考核，评定，提出使用意见，报国家科委科技干部局，并抄报上级主管部门备案。
第二十二条 流动期满的博士后，可由国家科委科技干部局会同建站单位的上级主管部门根据国家需要，结合本人志愿安排工作，也可以根据用人单位聘任的专业技术职务和条件应聘去工作，分配手续均由国家科委科技干部局办理。博士后如系现役军人，其工作安排须通过解放军总政治部。

第八章 分级管理
第二十三条 博士后的科研工作和日常生活均由建站单位负责管理。各站要将工作进展情况和存在的问题定期向上级主管部门和国家科委科技干部局汇报。
第二十四条 各建站单位的上级主管部门应对本部门建站单位进行业务上的指导和经费使用的监督检查，组织经验交流，及时解决有关问题。

第九章 附 则
第二十五条 本暂行规定经博士后科研流动站管理协调委员会通过后试行，解释权归国家科委科技干部局。